中国广电曾经的梦想：完成整合，成为行业巨头！

本文作者系原国家广电总局发展改革研究中心所长、博士陈共德，文章于2006年发表。从中，我们可以重温中国广电网络整合、勇当三网融合主角、有机会成为类似康卡斯特那样的行业巨头的历程。

或许，回头看更能理清现在改革的脉络，更能看清初心是什么，有些为什么慢了，有些为什么加速了，还有市场环境的变化有没有跟上就很容易有答案了。

以下是《关于我国广电网络整合的思考》完整全文：

中国广电网络经过近几年加速度的建设，已经取得了骄人的阶段性硕果：中国广电大网络的格局已经形成；广电网络作为国家高速宽带信息网，已经打造了较为理想的物理基础平台；广电网络在三网融合中将扮演主角上阵。但是，我国广电网络“小而散”的状况还未得到根本改变。我国大力开展广电网络整合，以求改变目前松散的网络管理模式。从政治的角度讲，只有这样才能保证中央对有线电视网络的控制力。从产业发展的角度讲，只有这样有线电视网络才能真正变成一种产业载体，实现规模经营，取得经济效益，并大力开发互联网接入、宽带数据等增值业务。

 一、我国广电网络整合的现状   

    我国广电网络自20世纪70年代发展以来，一直在国家广播电影电视总局（原“广电部”）统一领导下发展。有线电视网络作为广播电视的一个组成部分，其现行管理体制结构是“条块分割、以块为主、分级建设、分级管理”，这种体制对我国有线电视的发展发挥了很好的作用。但是，随着社会主义市场经济的建立，传统管理体制的弊端日显。

    为了改变广电网络“小而散而弱”的局面，国务院、广电总局先后出台了许多改革举措，促进网络整合，积极进行网络管理体制的创新，更好地利用和发挥广电传输网络的功能。

    根据中央精神，各地广电结合实际情况，从我国各省（自治区、直辖市）广电网络建设与发展的现状来看，目前已经完成整合、完成部分或正在进行整合、未进行整合三种情况的比例基本上各占1/3。

    已经完成整合的省（直辖市）有：广西、陕西、云南、湖北、海南、江西、北京。如湖北按照“全程全网、全省一网、三级贯通、垂直管理”的运作模式，采取“行政推动，市场运作”的方式，按“产权明晰、权责明晰、风险共担、利益共享”的原则，已完成了对全省广电网络的整合。广西自治区2004年上半年全区自治区、市、县三级广电网络整合后，经过一年半的磨合，实现了广电网五级贯通和垂直一体化管理。2004年12月16日，云南全省广播电视网络资源整合完成。

    其它的也加快了网络整合的步伐，如天津成立了市广电网络公司，到2005年7月，全市各区和开发区原有的19家广电网络，已有18家完成资产入股和收购，其中17家已成立了分公司，开发区成立子公司，全市广电网络整合基本完成。吉林省2005年9月29日，省广播电视信息网络集团公司正式挂牌成立，完成了除长春以外的全省有线电视网络整合工作，优化了全省有线电视网络资源。河南省由省委办公厅、省政府办公厅下发了《河南省有线电视网络整合方案》的通知，要求对全省有线电视网络进行整合。到2005年年底，已有许昌、信阳、平顶山等8个省辖市实行了整合，2006年将完成所有的整合工作。安徽省继续推进全省网络整合工作，2005年阜阳、宿州加入省公司。完成部分或正在进行整合的省还有：广东、宁夏、山东、河北、内蒙古、江苏、新疆。已做了安排，但尚未进行全区域整合的省（直辖市）有：上海、福建、浙江、黑龙江、湖南、辽宁、贵州、宁夏。

二、广电网络整合基本做法

   通过前一阶段整合工作，网络整合的一条基本经验是：必须在党委、政府的直接领导下，采用“行政推动，市场运作”的方法。各市、县（区）党委政府加强领导，各相关部门密切配合，充分运用市场手段，平衡各方利益，才能很好地完成这项工作。

    我国各地在有线电视网络整合发展中，基本采取了下列做法：

（一）行政手段   各省广电网络的整合是在行政力量的强力推动下，按照1999年11月国务院办公厅转发的信息产业部和国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（国办82号）文件的要求进行的。在整合过程中，各地都按照国家广电总局有关文件精神，由省委、省政府及省广电局出台了一系列的相关文件，全面部署推进广电网络整合工作。如陕西、新疆、吉林、天津、福建等地都由省（区、市）党委办公厅、政府办公厅联合下发了文件，并成立了由省（区、市）党委、政府主管负责同志领导的网络整合办公室，加快网络整合步伐。

（二）技术手段  原来网络整合推动起来难度非常大，一直没有实质性的进展。数字化技术的出现，为网络整合带来了转机。一方面广电总局提出整体平移实现数字化，把网络整合作为一个重要的前提条件；另一方面各地也认识到网络不整合，势必增加数字化的成本，不能形成规模效应，同时也看到了网络整合以后其他增值业务、扩展业务的市场空间。因而，全国的有线电视网络需制定统一的技术标准、设备标准、机顶盒标准，用户管理系统标准，业务接口标准，网络管理标准等，从技术角度上，把全国的广电网统一起来，为统一运营奠定技术基础。

（三）市场化运作  有线电视网络作为经营性资产来讲，其运转的核心就是资本。国家和省一级的广播电视基础干线网要想和市、县的接入网真正融合统一起来，必须运用市场机制，采取资本手段才能切实奏效。干线网需多渠道融入雄厚的资金，再与各地接入网采用控股、参股、合作、现金收购等形式，进行资本整合。在网络整合过程中，省、地（市）、县（区）广电局股东以实物资产、无形资产等形式评估入股，将相应资产移交省公司经营。河南省在科学分析全国有线电视网络整合经验后，选择以现金收购的方式为主整合全省广播电视网络。江西省由省广电局网络中心和全省10个设区市有线网络以资产为纽带，以股份制为原则，成立省广电网络公司，并在全省各设区市和县（市、区）设立分公司。同时，以《公司法》为依据，采用重置成本法，对网络资产进行评估，评估结果经省财政厅进行合法性审核；依照《公司法》建立现代公司法人产权制度，要求将原来由各级广电部门直接管理的广电网络与所有者分离，授权委托公司进行统一管理和运营。各级广电部门作为网络资产的所有者享受出资人权益；公司经营者承担网络资产的管理，实现网络资产的增值。

（四）业务手段所谓业务手段就是开发全国性或区域性的网络业务——这些网络业务能为中央或区域性干线网和各地方接入网都能带来可观收益的业务——在干线网和接入网上统一运营。在“利益驱动”下，各地接入网会主动进行与干线网业务上的“统一”，这也是最可行、最易被接受的“利诱”手段。这种整合手段，以传统业务为基础，以广告业务、数据业务、数字电视为骨干，以实业开发为补充，逐步建立产业体系相对完整、结构布局日趋合理的广播电视网络产业链。并且，这种手段能充分兼顾基层的利益，以“价格保底，定额上缴，各负其责，共求发展”为原则，通过拓展业务，实现资源和优势互补，促进广播电视网络产业的发展。

三、广电网络整合取得的效果

   （一）国家信息安全得到根本保证   广播电视体现国家意识形态特性和社会公益性，广电网络传输产业是国家文化事业的基础命脉。“四统一”、“三贯通”的管理模式，统一大网的技术基础，彻底解决了以往各自为政、滥播乱放的问题，广电网络运行有序、监控有力、传输通畅、覆盖完整，确保党和政府的声音更好地传输到千家万户。

   （二）培育了市场主体   整合前，大多数省/市/县网络运营机构都属于事业单位的性质，网络整合后，各省/市/县网络运营机构企业化的程度得到了加强。整合后的省运营机构均为公司，地市县网络机构与省网络机构均形成了总分公司或母子公司模式，建立了一定的资产业务关系。如云南在网络整合的基础上，于2004年12月成立了云南广播电视网络公司。公司实行一级法人管理，全程全网和省、市、县三级贯通，构建产权主体规范、主营业务优势突出、面向市场自主经营的企业法人。

    （三）网络经营环境大大改善   整合前，各级网络规模小，尤其是部分县一级单位，资产质量不高，管理水平低下，社会公信度和影响力很小。整合以后，统一大网络的规模效应能充分显现，广电网络的经营领域大大拓展，发展前景被广泛看好。对于整合后的有线网络，各大电信网络运营商都纷纷提出合作意愿，希望就资源共享和数据业务等与公司签订合作协议。

    （四）网络建设和技术改造步伐加快   各地网络整合伊始，即把完善网络基础、优化网络结构、打造功能先进的多媒体平台放在战略位置上考虑。经过整合，原来分散的小片网连成了一张全省性的大网，一个以有线电视基本业务为A平台、以数据综合业务为B平台的综合运营网络平台业已建成。整合后，广电网络成为了当地最重要的信息化基础网络之一。网络整合的规模化效益和集约化经营的优势得到了充分的发挥，并为网络产业的大发展和经营收入的大幅增长奠定了良好的基础。

    （五）投融资渠道大大拓宽   整合前，由于传统体制的影响，资金问题严重困扰，融资手段缺乏，投资建设的步伐受到极大束缚。贷款、集资和赊欠供应商等，使得债务沉重；地下埋的、杆上架的，硬件设备、软件程序等，沉淀下来，加重亏损；联合建网，受到条条块块的制约，事业单位资金在体制内循环，市场份额被无效率地挤占。整合后，作为一级法人实体和市场竞争主体，非经营因素和一切不增加附加价值的活动明显减少，强调成本核算成为企业发展的必然，财务管理水平迅速提高，产业市场与资本市场的对接成为现实，公司资信明显提升。

    （六）新增业务获得发展   大部分已整合省级网络运营机构，整合前业务类别单一，整合后业务类别明显增加，特别是地市县网络的业务种类有一定增加。整合后的各省广播电视公司（干线网）目前开展的业务有模拟电视传输、数字电视、高速数据广播、专网出租、宽带互联网接入、移动电视业务。网络公司的统一运营，既避免了重复建设造成的浪费，又体现了集约化经营的优势。

    （七）网络运营收入水平明显提高   网络整合，解放了广电生产力，提高了网络运营水平。如陕西全省广播电视网络的收入从公司成立前2000年的9000万元发展到2001年的1.2亿元，2002年实现收入1.67亿元，2003年实现收入2.69亿元，2004年实现收入3.51亿元。公司成立时，注册资金为9.5亿元，经过三年运营新增资产9.16亿。目前，省公司及衍生企业总资产已达22亿元，确保了国有资产的保值增值。广西广电网络已步入了快速发展的轨道，2005年全区广电网络收入达到3.5亿元，比2004年增长18%。

四、广电网络整合面临的问题

   1．对网络整合的认识不足，存在地方保护。各地区网络收入已占到全部收入的50%以上，广告收入只能维持人员工资福利及广播、电视宣传正常费用的支出，且其增长速度远比网络收入增长幅度要小。尤其是县级广播电视技术事业的发展经费主要来源于网络收入，如网络改造、设备固态化、制播数字化等等。并且在全国不少地区，网台一体，广电收入是各地地方财政收入的主要来源。如果将网络资源从各地拿走进行整合，各地将强烈反对。

    2．如何进一步协调好与市县广电局关系，促进地方广电事业发展。当前存在的突出问题是，由于一些地（市）目前仍然实行局网台合一的体制，各方利益纠缠在一起，难以达成共识，从而影响了整合工作的进度。有的认为局网台分离，地方台将失去生存和发展依托，台不能有效控制传输网络，自办频道节目的传输难以有效统筹协调到位，宣传与技术传输两张皮的矛盾激烈。

    3．如何拓展新业务，强化业务纽带的作用。数字电视、增值业务开发都有一定的市场风险和不确定因素，对网络公司的初期运作影响极大，如果地市股东在初期看不到利益，可能会动摇，影响到网络公司的存续和运营。

    4．如何加强公司的内部管理，处理好集权与分权关系，调动地方积极性。网络公司的组织架构设计是否有效，影响广电网络整合的进程及效果。

    5．如何利用好资本市场，进一步扩大投资渠道。网络整合需要投入。但是，按国家有关政策，广电网络融资要以国有资本为主，维护公有体制不能变，要谨慎利用社会资本。因此，网络整合对电广传媒的资金链将构成较大压力。

    6．在网络整合过程的资产评估和利益分配问题上，如何更合理确定资产评估的方法，维护地方广电局的利益。据有关调查，在网络整合中的资产评估问题上，各省局省网普遍认为资产评估反映了真实价值，已整合市局则多数认为低估真实价值，县局多数是反映真实价值。市网络机构多数认为资产评估反映真实价值，已整合县级网络机构认为评估较多反映真实价值，部分认为高估真实价值。对“存量不变，增量分成”的具体做法，各地差异较大，认识存在较大分歧。

    7．地区差异问题。各地广电事业发展及综合实力极不平衡，一些地区负债多、负担重、困难多、矛盾大，复杂的利益关系难处理，整合实施的难度较大。

    8．系统外投资者的处理困难。正是因为广电行业的特殊性，所以在有线电视的融资政策上，主管方面一直坚持广播电视部门在各种合作合资中的绝对控股地位，以应对任何可能的风险。基于同样的目的，广电总局在各种场合强调广播电视传输覆盖网络的建设和经营禁止与境外投资者合资合作。2000年5月11日，国家广播电影电视总局发出《关于制止广播电视有线网络违规融资的紧急通知》（广发计字[2001]428号）中，对外资再次做出严厉限制的同时，还明确提出严禁私人资本经营广播电视有线网络。如江苏全省13家地级市之中，已有9家实行了不同形式的对外网络合资开发，如果要进行整合，将涉及与对方谈判，让对方撤股，同时要偿还股本，赔偿对方经济损失；如对方不予认可还要处理由此引发的法律纠纷。

五、我国广电网络整合的对策

   遵照产业经济一般规律，结合广电网络的自身特点，网络整合要以资本为纽带，以现有网络为基础，以市场运作为主要手段，整合区域性、乃至全国广播电视有线网络资源，组建区域性，直至全国性有线电视网络股份有限公司，实现全国、全省联网、互联互通，形成统一规划、统一建设、统一管理、统一经营的管理新体制，实现广播电视有线网络的产业化和集约化经营，推动全国有线数字电视的整体转换，促进网络优化升级，提升网络价值，加快全国广播电视有线网络产业发展。为实现此目标，特提出以下对策建议。

    （一）进行管理体制改革   把网络整合与管理体制改革结合起来，同步推进局台网分开。局、台、网分开是政企分开的必然要求，是有线网络公司真正建立现代企业制度、明确产权关系、完善法人结构的基本前提，是建立一个规范有序、安全高效广电市场的必要条件。新管理体制的建立将为整合工作的完成提供制度保障。 

    （二）把住方向，分阶段实施   国家要对网络整合提出明确的要求；要加强对整合方案的研究论证。要有一个相对完善的整合方案，包括人、财、物等方面。方案要具体、细化，可操作性强，并兼顾到各方面的利益。网络整合，可以说是在文化领域进行的一场市场经济体制改革，是对原属事业体制的广电经营性资产实行了全面的企业化、市场化改造。但是，改革不能超前，又不能原地待命，更不能往后退，要把握住改革的方向和力度，要明确整合的重点，有步骤、分阶段地实施。

    （三）切实保障县市利益   广播电视网络整合在某种意义上来说，是对市县广电利益进行重新分配。全国各省网络公司要把整合切入点放在“引导市县着眼长远，突出规模效应带来的长期效益，同时对市县利益合理分配，解除地方的后顾之忧”上。网络整合涉及到各级广电机构的利益的调整问题，特别是给地市一级的广播电视台生存发展带来的严重的挑战。在还拿不出使各方面满意的政策和方案的情况下，操作时一定要从实际出发，兼顾各方利益，调动各方面的积极性。特别需要强调的是，网络整合过程中，要十分注意落后地区的发展问题，要切实保障这些县市的利益，要统筹发达地区与落后地区，实现和谐发展。

    同时，网络整合作为广播电视网络体制改革，要因地制宜，先行试点，再向全国各地推广，绝不能搞一刀切。我国东西部地区经济发展程度不一，广电产业化经营步伐不一，网络整合模式也不能强求一致。

（四）行政推动与市场运作相结合。从政府层面进行层层发动，统一认识，强势推动，促使整合成功。没有各级党委政府的强力支持和推动，广电网络整合是难以想象的。实践证明，在当前我国的现有体制下，中央或省一级党委和政府利用上下级的行政关系进行网络整合，能取得事半功倍的效果。各省广电部门实施整合的具体操作，主要是从政府层面进行层层发动，统一认识，强势推动，促使公司挂牌成立。与此同时，还要运用市场手段，利用资产纽带，进行评估入股工作。行政捏合，使各级网络产生的是物理反应。但是，网络整合的最终目的还是要产生化学反应，实现真正的资源共享，形成合力。这就意味着上下级广电网络的联结，要实现从行政纽带到产权纽带的转变，运用市场机制，进行股权合作。对于我国网络整合来说，行政推动是前提和保障，市场运作是手段和基础，政策支持是条件和动力，依法办事是原则和关键。

    （五）建立统分结合的内部管理机构体系。网络整合的管理运行体制，核心问题是如何通过结构调整与资源整合，处理好管理上的 “集中统一” 与运行上的 “专业分工”，如何既增强集团层面的管理力度与整体调控力，又不弱化地（市）县公司等基层单位的活力、积极性和创造力。一方面，进一步加强管理的结构性调整和资源的“化学反应”式的整合，把该统的坚决统起来，对重大决策、重大资源、重大管理强化集中调控，确保总公司层面在经营产业上的主体地位，形成资源共享、统一管理、集约经营、规模发展的格局；另一方面，把该放的、适宜放的坚决放下去，加大专业化分力度，责权统一体，增强基层单位的自主权、积极性和灵活性。统分结合，强分适度，实现 “统而不死，放而不乱” 的管理目标

    （六）积极进入资本市场，开辟融资渠道。长期以来，中国的广播电视行业依靠国家财政生存和发展，并对外来资金保持着排斥和禁入。在一个日趋成熟的市场经济体制下，有线电视产业仅仅依赖国家财政和自身资本的原始资本积累已无法满足其快速发展的需求，而必然要寻求用市场的有力支持。没有雄厚的资金力量，广电网络整合更是无法展开。在“正确舆论导向”和“安全播出” 两点最高信念的前提下，广电网络要面向社会筹措资金。若决定要根据《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干规定》（国发 [2005] 10 号），在确保国有广播影视单位控股 51% 以上的前提下，根据一定的条件，积极吸收境内非公有资本参与广电网络产业化开发。

    （七）借力数字电视发展。网络整合与数字电视整体转换是有机联系的、相互促进的，而不应将两者对立起来。当前，我国正在大力推广青岛、佛山、杭州等城市取得的经验，全面推动有线电视由模拟向数字整体转换。这是网络整合的一个机遇，一方面各省提出整体平移实现数字化，把网络整合作为一个重要的前提条件，另一方面各地（市）也认识到网络不整合，势必增加数字化的成本，不能形成规模效应，同时也看到了网络整合以后其他增值业务、扩展业务的市场空间。河南省坚持广播电视网络整合、有线电视、付费广播电视业务运营三位一体，同步推进。坚持边整合、边数字化、边运营付费广播电视业务。一手抓整合，一手抓数字化，实现二加强，整合一个省辖市，数字化一个省辖市。

    （八）恰当处理 “存量” 与 “增量” 的关系。据目前掌握的情况，各地整合前开展的三类业务比重不尽相同，但共同的特点是基本业务占主要地位，拓展（数字电视）和增值业务（网络接入、数据传输等）都占较小的比重。在整合方案中，应对“存量”和“增量”的计算方法做出明确的规定。对合作经营的，按“存量不变，增量分成”的原则实施利益分配。合理界定存量、增量的范围，“存量不变” 是指合作经营前存量收入、资产仍归原市、县网络所有。“增量分成” 是指合作经营后，收入减去存量收入按一定比例分成。这样，一方面保障地方存量的自主经营权，维持现状，维护地方利益，最大限度地体现 “存量不变，增量分成” 的原则，调动地方的积极性；另一方面，可以更清晰地确定 “增量”，构建付费电视产业链，推进有线网络业务的发展。

（作者系国家广电总局发展改革研究中心所长、博士）