为认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》等文件要求，规范公共数据资源授权运营，我们会同有关部门研究起草了《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿），现向社会公开征求意见。此次征求意见的时间为2024年10月12日至2024年11月11日。
本文基于公开征求意见稿，采用逐句解读的方式，对该实施规范进行了详细学习和解读，分享学习思考所得。
第一章总则
第一条为推进公共数据资源开发利用【目的1，开宗明义，开发利用】，规范公共数据资源授权运营【目的2，建立规范化授权运营机制】，促进一体化数据市场培育【说明与一体化数据市场关系，促进培育】，释放数据要素价值，按照《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》要求，根据《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规【明确系列上位文件，说清本规范的依据】，制定本规范。
第二条 在中华人民共和国境内开展公共数据资源授权运营活动，适用本规范。
(1)规定了使用范围：境内；
(2)规定了本规范所规范的对象：公共数据资源授权运营活动
第三条 授权运营，是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。
(3)【这是授权运营的定义；
(4)规定了两类具备开展授权运营的实施机构，分别是人民政府和国家行业主管部门；规定了人民政府层级要求：县级以上，才能开展授权
(5)规定了所授权的内容：持有的公共数据资源。只强调了持有。
(6)明确了授权运营活动的三类类型：治理、开发，提供数据产品和技术服务
(7)关键词：公平，这是由公共数据资源的公共性和公益性决定的，运营机构不能嫌贫爱富，在提供产品和技术服务过程中违背公平原则
(8)按照该定义，所谓授权运营，是人民政府或者国家行业主管部门，授权运营机构，对其所持有公共数据资源开展三类活动的活动。
(9)按照该定义，只有人民政府和国家行业主管部门才能进行授权。数据主管部门不能进行授权。】
实施机构，是指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位。
(10)【定义了实施机构
(11)明确确定实施机构的两类主体：县级以上人民政府、国家行业主管部门
(12)关键词：授权模式，定义说要结合授权模式，照此推论可能主要是考虑实施机构有多种类型，比如领域实施机构、行业实施机构或者综合实施机构
(13)关键词：具体负责，协助或者按照政府部门授权具体开展工作】
运营机构，是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。
(14)【规定了运营机构的定义
(15)规定了运营机构的组织类型：法人组织。
(16)规定了成为运营机构的前提：按照规范程序获得授权
(17)从授权活动的角度，对运营机构做了定义：公共数据资源进行开发运营】
第四条 公共数据资源授权运营应遵循依法合规、公平透明、公益优先、合理收益、安全可控的原则。
(18)【规定了公共数据资源授权运营要遵循的五项基本原则
(19)特别强调公益优先，与公共数据的公益性相吻合
(20)强调合理收入，遵循市场经济基本规律和经济有限激励的思路，避免与民争利】
第二章基本要求
第五条 县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门可将依法持有的公共数据资源，在不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益的前提下，纳入授权运营范围。
(21)【明确可授权运营公共数据资源范围，主要是通过排除方法进行界定
(22)一是依法持有，但是要把“两不”的公共数据排除在外，不允许进行授权运营
(23)二是国家、公众、企业和个人的安全、利益、秘密、隐私、权益，需要得到充分保护和尊重。】
以政务数据共享方式获得的其他地区或部门的公共数据，用于授权运营的，应征得共享数据提供单位同意。
(24)【针对政务数据共享的特殊情形，做出了规范
(25)遵循提供者同意的模式。
(26)通过共享持有的数据如果开展授权运营，必须由提供者同意。那么可能如何向提供者提供经济激励就很重要。
(27)同时对实施机构来说，区分、辨别、管理其他单位的数据就成为基本要求。】
第六条 开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。
(28)【对授权运营活动市场公平做出了规定。
(29)区分了三类影响市场公平的因素：滥用行政权力、市场排除和垄断行为
(30)提出了三类重点监管垄断行为：数据和算法、技术、资本优势
(31)此条主要是约束实施机构和各地数据集团，以及参与授权运营活动的平台企业、国企、行业龙头。】
运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态。
(32)【对运营机构可能影响市场公平的行为做出了限制性要求
(33)明确提出运营机构不得超（授权）范围经营
(34)严管直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发的行为。
(35)对其他经营主体的开发做出鼓励性倡议。
(36)此规定进一步约束了各地数据集团与生态争利的冲动。】
第七条 国家数据局负责全国公共数据资源授权运营工作的统筹协调管理，动态掌握全国公共数据资源授权运营情况，加强政策、业务指导。
(37)【规定了国家数据局的主要职责：统筹协调、动态掌握、政策业务指导】
省级数据主管部门应发挥综合协调作用，强化数据资源整合，提升数据服务能力，充分发挥公共数据资源规模化应用效应，做好对本地区授权运营工作的监督管理。
(38)【规定了省级数据主管部门的主要职责：资源整合、提升能力、本地区监督管理】
国家行业主管部门数据管理机构负责推动本部门公共数据资源授权运营工作，指导本行业加强授权运营范围内的行业数据资源管理。
(39)【规定了国家行业主管部门数据管理机构主要职责：推动授权运营、指导数据资源管理】
第三章方案编制
第八条 县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构应牵头组织编制或指导本地区、本部门各类实施机构编制公共数据资源授权运营实施方案。实施方案应兼顾经济和社会效益，确保可实施可落地。
(40)【明确了公共数据资源授权运营实施方案组织主体：各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构；
(41)提出了实施方案编制三原则：兼顾经济和社会效益，可实施、可落地】
第九条 实施方案应包括以下内容：
（一）授权运营名称；
(42)【规定必须要有名称】
（二）授权运营的必要性和可行性论证；
(43)【需要有必要性和可行性论证
(44)必要性，所谓必要性，需要论证是否必须授权运营才能进行公共数据资源开发利用，开放和共享是不是也能满足要求；是否授权运营的公共数据具有敏感隐私高价值的特性，只能通过授权运营才能激发各方积极性更好的进行公共数据开发利用释放价值
(45)可行性论证：第十条已经做出规定】
（三）运营机构的选择条件，包括资金、管理、技术、服务、安全能力等；
(46)【规定了运营机构考察选择的要素】
（四）授权运营模式，包括整体授权、分领域授权或依场景授权等；
(47)【明确三类授权运营模式，此处依据两办印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》】
（五）授权运营的数据资源范围、数据资源目录、数据更新频率及数据质量情况等；
(48)【规定了所授权公共数据资源应该提供的四类关键基础信息：范围、目录、更新频率和质量】
（六）授权运营期限、建设内容、技术保障、实施进度、评价标准、退出机制、资产管理等；
(49)【规定了授权运营期限等七类要素；此处资产管理，应该是数据资产管理】
（七）拟提供的公共数据产品和服务清单，应包括支持公共治理、公益事业和产业发展、行业发展两大类，以及预期产品和服务形式等；
(50)【对公共数据产品和服务做出了规定；明确要求必须支持两类产品和服务；规定了必须明确预期产品和服务的形式，既包括产品形态也包括产品提供形式】
（八）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算机制、收益分配机制等；
(51)【规定必须提供成本、收入、收益三类信息，重点关注如何核算，特别关注收益分配】
（八）数据安全、个人信息保护措施和应急处置措施；
(52)【规定了安全保障要求】
（九）实施机构、运营机构及相关参与方权利义务；
(53)【规定需要明确相关参与方责权利】
（十）授权运营的监督管理及考核评价要求；
(54)【规定需要明确监管和考核评价要求】
（十二）应当明确的其他事项。
第十条 可行性论证内容应包括但不限于授权运营数据全生命周期管理服务、社会需求、市场规模、预期成效、风险防控等。
(55)【明确了可行性论证论证的核心内容
(56)关键词：数据全生命周期管理服务，运营机构需要怎么自身具备全生命周期的管理服务能力，提出可行方案
(57)关键词：预期成效，能够带来的经济价值、社会价值】
第十一条 公共数据资源授权运营实施方案应按照“三重一大”决策机制要求，审议通过后实施。
(58)【落实两办《关于加快公共数据资源开发利用的意见》相关要求】
县级以上地方各级数据主管部门应负责或协助将本地区实施方案报请本级人民政府审议。国家行业主管部门数据管理机构应负责或协助将本部门实施方案报请本部门的部（委、局）务会审议。
(59)明确了授权运营实施方案审批流程
(60)地方政府开展授权情形：县级以上数据主管部门负责或者协助报请，本级人民政府负责审议。与前款保持一致，由人民政府进行授权。
(61)国务院行业管理部门授权情形：数据管理机构发起，部（委、局）务会审议
经审定同意的实施方案，原则上不得随意变更，确需作较大变更的，应按原流程重新报请审议同意。
(62)【严管变更行为，减少随意性，严肃法律法规】
省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构应做好本地区、本部门各类实施方案的备案管理。
(63)【规定实施方案备案管理制度，由省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构负责备案管理】
第四章协议签订
第十二条 实施机构应当根据审定同意后的实施方案，按照法律法规要求，以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。
(64)【规定了运营机构选择的方式：公开招标、邀请招标、谈判；特别强调：公平竞争】
运营机构应具备数据资源加工、运营所需的管理和技术服务能力，经营状况和信用状况良好，符合国家数据安全保护要求。
(65)【对运营机构基本能力做出要求，主要是数据资源加工、运营两环节的管理和服务两类能力】
第十三条 实施机构应独立或会同本级有关业务主管部门，与依法选定的运营机构签订公共数据资源授权运营协议。授权运营协议内容应充分征求各方意见，并经实施机构“三重一大”决策机制审议通过后签订。
【
(66)明确授权运营协议签署主体：实施机构
(67)明确授权运营协议签署方式：单独或者会同签署
(68)规定实施机构必须把授权运营协议签署纳入“三重一大”决策机制】
省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构应做好本地区、本部门各类授权运营协议的备案管理。
(69)【规定对授权运营协议实行备案管理制度，管理层级由省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构负责】
第十四条 公共数据资源授权运营协议内容应包括：
（一）授权运营的公共数据资源范围及数据资源目录；
(70)【协议需要明确范围、目录，两类信息，即是数据资源什么和数据资源在哪里】
（二）运营期限，原则上最长不超过5年；
(71)【规定了运营期限，最长5年，但是没明确开始计算时间，是获得授权之日起还是实质性开展公共数据授权运营服务开始？在公共数据登记规范中对此有类似明确的规定】
（三）拟提供的公共数据产品和服务清单及其技术标准、安全审核要求、业务规范性审核要求；
(72)【规定了公共数据产品和服务的内容要求；业务规范性审核这个要求不太容易理解，可能需要具体协议模版细化】
（四）公共数据资源授权运营工作的技术支撑平台；
(73)【必须包含技术支撑平台相关信息】
（五）资产权属，包括软硬件设备、公共数据产品和服务的权属；
(74)【必须明确权属相关信息，特别是公共数据产品和服务，也是收益分配的基础】
（六）授权运营情况信息披露要求；
(75)【披露要求】
（七）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算要求、收益分配机制；
(76)【与实施方案保持一致的要求：成本和收入和收益分配】
（八）数据安全、个人信息保护要求和风险监测、应急处置措施；
(77)【必须包含安全条款】
（九）运营成效评价，续约或退出机制；
(78)【包含成效评价、明确续约机制、如果没续约机制，则明确退出机制。续约和退出可以都有，其实】
（十）违约责任；
（十一）争议解决方式；
（十二）协议变更、终止条件；
（十三）需要明确的其他事项。
第五章运营实施
第十五条 实施机构应建立健全安全可控的开发利用环境，充分利用现有信息系统资源，鼓励集约化建设，支持安全可信流通技术应用，确保数据资源开发利用过程可管、可控、可追溯。
(79)【对实施机构信息化系统建设进行规范
(80)首要基本要求：数据资源开发利用过程可管、可控、可追溯
(81)要求积极采用安全可信流通技术进行授权运营技术支持平台建设
(82)要求提供开发利用环境
(83)要求过紧日子，充分继承，尽可能集约化建设】
第十六条 实施机构、运营机构应分别将授权运营范围内的公共数据资源、公共数据产品和服务，按照公共数据资源登记管理要求进行登记。
(84)【对公共数据资源、公共数据产品和服务的登记做出规定】
第十七条 公共数据产品和服务价格按照国家有关价格政策执行。
(85)【国家数据局正在配合国家发改委研究建立健全公共数据产品和服务的价格形成机制，具体价格政策需要参照即将出台的文件】
第十八条 实施机构应按规定公开授权运营情况，定期向社会披露授权对象、内容、范围和时限等，接受社会监督。
(86)【对实施机构的信息披露做出规范性规定】
第十九条 运营机构应公开公共数据产品和服务清单，定期向社会披露公共数据资源使用情况，接受社会监督。
(87)【对运营机构的信息披露做出规范性规定】
第二十条 授权运营应保护各参与方的合法权益。鼓励实施机构、运营机构依法合规通过技术、产品和服务、收益等方式，支持各地区、各部门数据治理和服务能力建设。
(88)【对实施机构、运营机构参与数据治理和服务能力建设提出支持，不过第一句是强调各方合法权益保护。后一句明确支持各地区、各部门的方式】
第六章运营管理
第二十一条 实施机构应建立健全管理制度，强化数据治理，提升数据质量，明确数据分类分级安全保护要求，加强技术支撑保障和数据安全管理，严格防控纳入授权运营范围的原始公共数据资源直接进入市场，强化对运营机构涉及公共数据资源授权运营的内控审计。
(89)【对实施机构的运营能力做出规定
(90)关键之一是严格防控原始公共数据资源直接进入市场
(91)关键之二是运营机构涉及公共数据资源授权运营的内控审计
(92)为此，从管理制度、数据治理、数据质量、分级分类保护、技术支撑保障和安全管理六方面提出了运营能力建设要求】
运营机构应履行数据安全主体责任，加强内控管理、技术管理和人员管理，不得超授权范围使用公共数据资源，严防数据加工、处理、运营、服务等环节数据安全风险。
(93)【对运营机构的运营能力做出规定
(94)关键之一是不得超授权范围使用
(95)关键之二是严防数据安全风险
(96)为此明确运营机构应履行数据安全主体责
(97)为此提出三类管理能力建设要求：内控管理、技术管理和人员管理】
实施机构、运营机构应通过管理和技术措施，加强数据关联汇聚风险识别和管控，保障数据安全。
(98)【对数据关联汇聚风险识别和管控提出特别规定，要求实施机构、运营机构协同联动，管理和技术联动】
第二十二条 运营机构应加强公共数据产品和服务相关的成本、收入和支出的内部管理，对公共数据产品和服务相关的财务收支按照现有财务管理制度进行管理，依法接受监督。
(99)【对运营机构财务管理提出规范性要求，强调公共数据产品和服务单列科目管理】
第二十三条 开展公共数据资源授权运营应鼓励和保护干部担当作为，营造鼓励创新、包容创新的干事创业氛围，同时坚决防止以数谋私。
(100)【对干部干事创业提出建议，也警惕以数谋私】
开展授权运营应有效识别和管控数据资产化、数据资产资本化不当操作带来的安全隐患，切实防范化解金融风险。
(101)【警惕数据资产资本化及其不当操作带来的金融风险】
第七章附则
第二十四条 县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构可根据本规范，结合实际制定实施细则。
(102)【明确可以制定细则，以及制定细则的主体】
本规范实施前已开展授权运营的，应参照本规范逐步完善。本规范实施后新开展的授权运营活动按本规范执行。
(103)【尊重历史：对历史情况如何处理做出规定，提出逐步规范的路径】
第二十五条 中央党群机关、县级以上各级地方党委持有的公共数据资源开展授权运营，参照本规范执行。
(104)【对中央党群机关、各级地方党委授权运营明确可以参考本规范，提供政策依据】
供水、供气、供热、供电、公共交通等公用企业持有的公共数据资源的开发利用，可参考本规范有关程序要求授权使用，维护公共利益和企业合法数据权益，接受政府和社会监督。
(105)【公用企业也可以参考执行，提供政策依据】
第二十六条 本规范由国家数据局负责解释。
(106)【明确解释权主体】
第二十七条 本规范自202X年X月X日起施行。
