摘要：本文围绕十五五时期数字政府建设方向展开，指出从问题或目标视角确定数字政府建设走向存在困难，提出应关注数字政府核心能力。阐述了能力与功能的区别，强调对数字技术和数据资源基础作用的再认识。认为数字政府核心能力是按经济社会和自然规律，通过数字技术动态调整治理能力和体系的能力。并从数字理解、感知、分析、研判、决策、执行、监督、评估能力八个方面进一步阐释十五五时期数字政府建设核心能力，最后总结在该时期需补齐相关课题、重构核心能力以实现政府治理现代化。
最近一段时间，一直在思考一个问题，进入十五五之后，数字政府建设将何去何从？进一步说，数字政府建设所应该追求的目标和所应该解决的问题到底是什么？
对这个问题恐怕仁者见仁智者见智：
（1）如果站在问题的视角，恐怕很难穷尽所有问题，就是那些重大问题，在日益复杂的社会结构和社会运行模式日趋多元之下，如能提前预判也非易事，遑论社会和经济的运行涌现现象不断，更是难以先知先觉，从而在数字系统的建构上有所准备和应对。
（2）如果站在目标的视角，恐怕同样很难设定既定的目标，而保持发展的不变，任何长期的目标在日趋复杂多元和涌现频出的数字治理模式下，从而在数字系统的建构上有所超前的设计，难免有点刻舟求剑的味道。
假设我们承认问题导向和目标导向都只是短期正义的临时性安排，也就是说我们承认我们有限的理性和有限的认知并不适合应对任何复杂和稍微长期的事情，那么其实我们可以转向另一个求解问题的方向，即追问数字政府的核心能力是什么，而不再是试图解决数字政府所应该实现的功能是什么。
如何理解能力和功能？
核心能力是一种能够有效应对各类不确定性的才能和办事的本领，功能不同于能力，是对确定性的情景和问题的固化的处理的本领，自从电子政务以来，政务信息化的核心任务是对政务既有治理流程、要素、工具的数字化表达和映射，即使是所谓制度重塑和流程再造，大多也不过是在数据和数字技术的赋能下，对材料、环节、时限、界面和渠道的简单改造而已。因此有专家认为这只不过是线下政府的线上化而已。从面向功能的政务信息化系统建设向面向能力的政务信息化建设，核心的转变在于需要厘定数字政府的核心能力是什么，以及这些核心能力如何通过系统、数据、工具等数字要素的灵活装配实现更加柔性的治理能力。
当然，这需要我们对数字技术和数据资源的基础性作用再认识。数字化这个词容易给我们一种幻想，即数字技术的基础作用是对线下对象或者物理对象的数字翻译、表达和再现。但是其实我们要认识到，数字技术和数据资源虽然提供了更加容易理解、更加高效率的数字工具，其实更加基础的作用在于能够给数字治理提供对经济社会运行规律的精准、科学、前瞻性的把握。
如果我们同意以上假设，那么数字政府建设的核心能力，是不是就可以界定为，按照经济社会和自然运行的规律，通过数字技术不断调整政府治理能力和治理体系，与之不断适应的动态适应能力？进一步，笔者以为，数字政府的建设进入十五五时期，应该以发现规律、遵循规律、符合规律、按照规律进行治理为核心，进行数字系统的建构和数据资源的开发利用。
具体而言，在十五五时期数字政府建设的核心能力，我们从五个方面进行进一步阐释。
一是数字理解能力。数字政府的建设，需要构建基于数字技术和数据资源，实现对经济社会过去、现在、未来的数字理解能力。政府的治理行为只有建立在准确科学地理解经济社会已经发生了什么，以及正在发生什么和即将发生什么，才能更好地调配治理资源，优化治理模式。
二是数字感知能力。理解的基础是对经济社会治理需求的客观、真实、准确地感知，其中既包括对物理、自然的感知，更包括对社会的感知，以及情感感知。我们常常讲要以人民为中心，以用户为中心，那么自然就需要构建和提高数字感知能力。
三是数字分析能力。要给每个层级、每个岗位和每个场景提供数字分析能力，帮助每位公职人员在履职的任何时刻、任何地点都能得到系统和数据支持，对其任何决策、处置提供分析支持。
四是数字研判能力。研判是对分析的综合，是进一步决策的基础，数字政府建设需要给关键决策者提供客观的研判辅助支撑能力，同类案例、相似场景、风险识别、发生概率、模拟推演等等都是科学研判的重要基础。
五是数字决策能力。数字治理的核心是决策，决策发生在每个层级中、每个场景中、每位公职人员的身上，数字决策能力是一种辅助的科学决策能力，在重大决策、实时决策、综合决策中，需要解决决策的科学性、精准性的问题，核心是要解决信息不完备性，解决同类相似决策已有成本和结果的信息支撑。
六是数字执行能力。把数字系统、数据资源作为治理工具，提高执行的能力，关键在于如何高效地配置治理资源，降低搜寻治理资源的成本，优化治理资源与治理问题/目标的匹配性，减少治理资源的错配，这是数字执行能力的重要组成部分。
七是数字监督能力。依法合规的治理，离不开数字监督能力的建设，数字系统能够提供更加量化和精准实时的执行工具，通过在系统、数据、算法等各类数字治理要素中对法律法规和标准规范的嵌入，建设自由裁量权，提高对行政执行和决策的数字监督能力，确保按照规律和规范的行政执行。
八是数字评估能力。评估是数字治理闭环的关键环节。整体性治理需要找到数字治理的薄弱环节和短板，需要发现治理资源的短缺和错配，需要发现条块协同的堵点和断点，构建和提高对数字能力建设的数字评估评价能力，对数字治理能力与经济社会运行规律的匹配和适应能力进行评估，才能实现闭环。
在此回顾总结笔者核心观点，在十五五时期，数字政府建设，即需要加快补齐标准化规范化数字化智能化的课题，更需要重构数字政府建设的核心能力，提高行政履职中发现规律、总结规律、符合规律、遵循规律和按照规律开展管理服务的能力。这不就是政府治理现代化的应有之义吗？
当然，如果以上能力可以称之为能力目标体系，在具体的数字政府能力建设上，从业务和技术视角，我们可以通过给一张示例的样表供参考。
数字政府核心能力 | 核心作用 | 细分能力 |
数据治理能力 | 数据是数字政府的基础资源，数据治理能力决定数据的质量、安全性和使用价值 | 数据整合与标准化：实现跨部门、跨领域数据的采集、清洗、整合，制定统一的数据标准数据共享与开放：建立高效、安全的数据共享机制，推动公共数据有序开放以支持创新数据安全与隐私保护：强化数据安全管理，确保数据隐私合规和网络安全 |
技术集成与应用能力 | 技术是数字政府建设的驱动力，集成多种技术工具以实现服务创新 | 平台化架构能力：构建统一的数字平台，整合不同政务服务系统，支持高效运行技术应用能力：熟练使用人工智能、大数据、区块链、物联网等技术，支持智能决策和自动化服务技术迭代与升级能力：快速响应技术变革，保持系统与技术的先进性和适应性 |
服务供给能力 | 以公众需求为导向，提供精准、便捷、高效的公共服务 | 个性化服务能力：通过数据分析和人工智能技术，提供定制化服务，满足多样化需求多渠道服务能力：整合线上、线下服务渠道，确保公众能够方便地获取服务无缝衔接能力：优化服务流程，实现从申请到办结的全流程在线化和自动化 |
跨部门协同能力 | 打破“信息孤岛”,实现部门间信息流通和资源共享 | 协同治理能力：通过数字技术实现跨部门、跨领域的协作，提升治理效能流程再造能力：重构传统行政流程，以适应数字化协作的需求组织协调能力：建立高效的协同工作机制和责任分工 |
创新与变革能力 | 引领数字化改革，推动政府职能和治理模式的创新 | 政策创新能力：制定适应数字化需求的法律法规和政策体系组织创新能力：重构政府组织结构和业务流程以适应数字化运作模式服务模式创新能力：通过技术驱动，探索新型公共服务方式 |
公共参与能力 | 通过数字技术促进公众广泛参与，提高政府透明度和信任度 | 互动能力：通过数字平台与公众实时互动，采纳社会意见和建议开放治理能力：推动数据开放和信息透明，激发公众和社会组织参与数字政府建设公众教育能力：通过培训和宣传，提升公众对数字服务的接受度和应用能力 |
数据驱动的决策能力 | 基于数据分析和预测，支持科学决策和精准治理 | 数据分析能力：通过大数据技术进行多维度数据挖掘和分析智能化预测能力：利用机器学习等技术，实现趋势预测和风险预警决策支持能力：构建智能化决策平台，为政策制定提供数据依据 |
国际合作与跨境治理能力 | 在全球化背景下，参与数字治理的国际合作，推动跨境服务和数据流动 | 标准制定能力：参与制定国际数字治理标准，提升国际话语权跨境协作能力：建立跨境算力网络和数据基础设施，支持全球协同治理国际经验借鉴能力：吸收和应用其他国家数字政府建设的成功经验 |
风险管理与应对能力 | 应对数字化转型中的技术、社会、法律等多方面挑战 | 技术风险应对能力：及时发现和解决技术缺陷和安全漏洞社会风险管控能力：评估数字化政策对社会公平和公众隐私的影响应急管理能力：建立数字化应急响应机制提高政府应对突发事件的能力 |
