因为数智，所以专业：解放号让软件供给透明、高效、可靠

十四五规划中明确提出要“提高数字政府建设水平”，“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”。

智能化的大背景为数字政府建设赋予了新任务，也提出了新要求。尽管中国政府数字转型建设已经逐渐驶入“快车道”，但整体仍处于探索实践阶段。软件作为政府数字化转型的基本要素，对数字政府建设的成败起着至关重要的作用。

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软件开发项目为什么这么难？

“缺少统一规划、系统重复建设、信息数据孤岛”是数字政府建设伊始就反复提及的几大难题，在近20年的数字政府建设推进进程中，这些问题仍未得到彻底解决。这背后固然有国家顶层制度不够完善、基础建设相对落后和各区域发展不一致等原因。

另一方面，也是由于软件开发项目本身的特点导致的。软件开发项目不同于工程项目和货物采购，普遍存在以下难点：

- 个性化定制程度高，市场调查难开展

- 功能需求无标准，需求描述不清

- 定制开发工作量难评估，价格难以确定

- 供应商履约能力难评估

- 项目交付难管理，履约风险难管控

究其根本，以上困难发生的主要原因是软件开发项目的“非标”特征导致的。“非标”项目的管理，需要有更专业化的流程和管理方法，才能有效促进“重复建设、信息孤岛”等问题的解决。

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软件开发项目交易信任体系的探讨

建立软件开发项目的交易信任体系，首先要使交易双方可信，即采购人的采购需求可信，以及供应商的产品可信；其次是交易过程可信，也就是对采购活动和履约验收过程的科学管理。

（1）需求可信

需求是采购的源头，软件采购的绩效须从源头管控开始。财政部关于印发《政府采购需求管理办法》的通知（财库〔2021〕22号）中要求，采购前应“加强政府采购需求管理”，重点做好“采购需求”和“采购实施计划”，落实需求调查、履约验收方案和风险控制管理等具体工作，尤其针对“技术复杂、专业性较强，定制开发的信息化建设项目”。

《政府采购需求管理办法》最终的目的，是为了加强采购需求的合理性、项目预算的科学性、建设依据的有效性、履约验收的可达性，使采购需求“可信”。针对软件开发项目的“非标”特点，落实需求管理工作应基于客观数据基础。

基于历史项目案例库开展需求调查工作。《政府采购需求管理办法》中要求，开展需求调查工作需要覆盖“关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息”等内容。

采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式，面向市场主体开展市场调查，但这种方式成本较高，而且较难覆盖全国所有区域范围。通过案例大数据辅助市场调查，可以大大提高需求调查的客观性、有效性和科学性。

依据政府采购信息公开工作要求，全国各地的政府采购预算、公告等信息都是公开的，只需要将公开的项目信息数据汇总形成一个案例大数据库，通过构建建设趋势、市场价格、功能技术趋势等数据分析模型，可为采购人的需求调查工作提供精准客观数据支撑，提高需求调查工作的可信度。

建立软件项目采购需求标准库。未来政府采购的趋势，一定是向市场化、专业化服务的方向发展。2020年，浙江省政府采购联合会发布《政府采购——家具项目采购需求标准》，不仅规范了政府采购行为，降低了采购风险，同时，在鼓励家具产业设计创新、技术创新，推动家具产业的转型升级方面也发挥了积极的作用。

在数字政府建设领域，需要有统一的顶层设计，通过规范化的需求标准提高项目需求的合理性，可以有效避免重复建设、信息孤岛等问题的发生。因此，在数字政府建设领域，也迫切需要建立一套软件项目的采购需求标准库，基于软件行业领袖的知识经验，结合信息化政府采购案例实践，形成一套适合数字政府建设的政府采购需求标准库，保障采购需求的有效精准释放。

（2）产品可信

在我国现有政府采购制度中，针对货物采购和标准服务采购，有定点采购和协议供货模式，通过公开招标方式确定供应商，通过严格审核和供应商服务承诺来保障采购标的可信。

但是“非标”软件开发项目不适用这种模式，通常情况下软件开发项目只能选择公开招标或竞争性磋商等政府采购方式。对于一些采购金额不大，但涉及软件定制开发的政府采购项目，需要探索有一种更便捷、又可信的采购方式。交易可信，关键在于对供应商和软件解决方案的认证管理。

供应商能力评估体系。为促中国软件服务产业的转型升级，中国软件行业协会、北京中软国际信息技术有限公司、解放号网络科技有限公司联合起草了《软件服务商交付能力评估标准》（TSIA009-2020），该评估标准从技术、人员、管理、财务、信用、履约等多方面对软件服务商进行全面客观认证，可真实反映企业的履约能力。

中国软件行业协会团体标准

除了能力评估之外，广泛收集互联网公开信息中供应商的项目案例、客户评价、诚信信息等数据，对供应商进行舆情监测，在当前全国政府采购供应商信用数据未实现完全互通的情况下，建立一套互联网的供应商信用大数据，为政府采购项目选择供应商提供客观的参考依据。

软件解决方案认证。不同于货物商品采购，持续定制和运维是软件项目的特点，因此软件开发项目采购不能只看到表面的功能特性，背后的知识产权、代码质量、系统运维、后期定制和升级成本等都是需要考虑的重要因素。

但受限于采购人的专业技术能力，这些要素往往都容易被忽略，为后续的产品使用运营留下隐患。专业的软件项目采购管理，需要先建立一套软件解决方案评估标准，从知识产权、系统架构、数据标准、接口规范、代码质量、可交付性、可维护性、软件价格八个方面进行科学评估。让每一个软件解决方案，都像钻石珠宝一样拥有一张“8C”认证证书，不让别有用心的供应商有机可乘，使采购人买得放心。

（3）履约可信

2017年，国家发改委与其他5部联合发布了《“互联网+”招标采购行动方案(2017-2019)》，大力发展电子招投标，促进政府招标采购与互联网深度融合已成为行业共识。毋庸置疑，电子化、数据化、智能化是保障政府采购交易合规、透明、高效的基础。

在此基础之上，还需要建立一套交易过程可信管理机制，就像淘宝建立了“支付宝”机制来对订单、支付、物流、售后进行全链条管理，通过中立的流程规则和裁判机制，使原本并不可靠的线上不见面交易活动变得可信，最终甚至颠覆了传统的线下购买习惯。

软件开发项目履约管理的核心是需求实施管理。软件项目的“非标”特征还有一个典型的体现就是需求变更，没有需求变更的软件开发项目几乎是不存在的。既然不可避免，那么剩下的问题就是如何管理好它。需求实施管理是软件开发项目交付管理的核心，也是软件项目采购可信管理的关键点，重点应做好三个环节。

需求基线。基于前文提到的案例库和软件需求标准库，准确定义需求基线，使需求原子化、标准化、可量化，作为后续需求变更判断以及需求跟踪和验收的依据。

需求跟踪。建立需求跟踪表，在履约过程的每个里程碑点，跟踪每条原子需求的实现进展，保证所有需求不遗漏、实现过程可回溯。

变更控制。需求变更需要有客观的评判标准，准确的影响范围评估，以及规范的实施管理流程。落实以上工作最好的方式，是基于标准化的管理工具，支撑专业的监理服务或咨询服务，把需求管理工作作为履约管理的重点内容，融入整体项目交付管理流程中，支撑采购绩效的真正闭环。

我们的实践

2021年6月30日，解放号发布“政府采购数字化专题馆”，用“数智”驱动，大数据赋能采前需求管理，联合中国软件行业协会制定行业标准，打造线上化、标准化、智能化的政府软件项目采购可信交易平台。

8月16日，政府数字化专题馆已在国内两座南方城市上线，同时专题馆蓄势待发，今年也将上线全国十城进行试运营。用实践伴行中国政企数字化转型，为区域数字经济发展注入新动能。

因为数智，所以专业，用“数智”建立政府软件项目采购的交易信任体系，做到让软件开发项目的交易可信、需求可信、产品可信。