中新经纬7月5日电 题：如何理解平台治理中欧洲与美国的不同？
作者 查道炯 北京大学国际关系学院教授
【导语】欧洲和美国的平台治理有明显的不同，但在理念上高度交叉，且都具有全球性的影响力。了解这两个辖区的平台治理规则和经验，既有助于中国数字经济市场的建设，也是中国企业从事国际化经营的必修课。
近年，欧美社会对大型数据平台的评价出现了多元化的现象。谷歌、亚马逊、脸书、苹果、微软(GAFAM)主导着的新经济格局得到公认，但一种观点认为，它们是新业态的创造者，常常免费提供热门服务，其知名度是发明和创新的成果，成功和进步的标志，因此又被称为“大科技”(Big Tech)企业。另一种观点则认为它们“巨坏”(BAADD)：庞大(big)、反竞争(anticompetitive)、诱人上瘾(addictive)、破坏民主(destructive to democracy)，既主宰人们的日常生活，又“窃取”并售卖消费者的数据，还利用其市场支配性力量摧毁或压制竞争对手。平台不断翻新的经营行为是否构成垄断或侵权，应该如何监管，争论不休。
欧洲和美国在平台经济及其治理理念与手段方面都具有全球性影响。了解欧美平台治理对进一步探索中国的平台经济治理，把握中国企业参与其它国家的平台经济努力中的境外规制环境，有参考价值。
欧盟的平台治理
在人们普遍关注如何推动电子商务、缩小数字横沟(即乐见信息服务企业进一步发展)的年代，欧洲议会及欧盟理事会便于2000年推出《欧盟电子商务指令》(以下简称《指令》)。《指令》要求在欧盟成员国设立的信息服务企业既遵循注册国的法规又同时接受区域协调，试图因应成员国商务规制、税制等方面的不同，培育有竞争力的欧洲新经济服务商。“数字经济”(digital economy)必须促进“共享经济”(sharing economy)和协同经济(collaborative economy)业态的发展，一直是欧洲所追求的基础性目标。
随着时间的推移，在全欧洲提供搜索、新闻、广告服务的企业，一直被以美国为总部的GAFAM统领，欧洲的平台企业则集中在零售、旅游和餐饮等与实体经济更相关的领域，规模远不及美国头部平台。这种差别，既是由于美国平台企业竞争力强，也可能是欧盟成员间因以“原产国”原则管理域内平台企业而制约了业务空间的结果。
在监管数字平台有反竞争行为的同时，欧洲议会从1995年通过《关于涉及个人数据处理的个人保护以及此类数据自由流动的指令》开始，在数据保护、版权、平台言论责任等方面实施监管。这与美国平台企业所奉行的“安全港”(safe harbor)理念(平台原则上不为第三方生产的内容负责)不同。在美国，通过平台发布的言论和广告信息属宪法第一修正案所保护言论自由权利范畴，平台企业因此而主张所传递的内容纠纷应在当事方之间解决。
虽然在处理平台企业涉嫌不正当竞争和垄断行为时欧洲也面临其它辖区同样的难题，例如如何定性平台企业所提供产品的“相关市场”从而判断其是否处于支配性地位，如何定性平台定价是否存在歧视(“免费”搜索服务有利于企业自辩)，但欧洲在针对大型平台的反垄断调查方面远远要比美国积极。例如，1998年美国太阳微电子公司向欧盟委员会投诉，宣称因微软公司拒绝提供操作系统相关接入信息而无法开发与操作系统相兼容的软件产品， 进而无法在服务器操作市场上生存发展。该投诉正式拉开欧盟反垄断机构对微软公司系列反垄断调查的序幕。之后，欧盟反垄断机构的判罚态度日趋强硬。2004年欧盟委员会要求微软提供不带自身媒体播放器的操作系统版本， 向竞争对手开放相关技术信息， 以实现不同平台的互操作性， 并处以近5亿欧元的罚款。而同一时期，美国司法部对微软的反垄断调查仍未完结。
欧盟针对包括在欧洲提供服务的美国平台企业在内涉嫌不正当竞争、网络安全、虚假信息和隐私的调查和罚款不断。2015年，时任美国总统奥巴马抱怨道“为谷歌和脸书说句公道话，欧洲的反应更多是出于商业而非其它动机”，间接批评欧洲在以维护市场公平之名行保护主义之实。但这并没有影响到欧洲的行为。例如，2017年6月， 欧盟委员会裁定，谷歌滥用其在欧盟经济区13个国家的搜索引擎市场的支配地位，非法操纵购物广告搜索， 并对其处以24.2亿欧元的罚款。而同期美国联邦贸易委员会则不仅认为谷歌并不存在“自我参照”(self-referencing, 例如，网页将推荐的广告置于用户搜索结果的首位)行为，而且得出谷歌的行为对消费者有利的结论。2018年，欧盟认定谷歌在安卓系统的使用、广告存在不当行为再次罚款。但同一行为并没有在美国的监管机构受到挑战。
欧洲的市场竞争政策形成于二十世纪五十年代。以欧洲煤钢联盟的成立为标志，避免成员间出现导致第二次世界大战期间各国政府主导经济并采取“以邻为壑”的对外经贸政策再现是基础性思维。弗莱堡学派(Freiburg School)认为，企业高度集中的经济力量不可避免地导致高度集中的政治力量以及自由社会的崩溃，所以应允许国家在界定竞争规则及其适用环境方面发挥事前监管作用。在欧洲，竞争政策的压倒性目标不是听任企业追求资本配置效益，而是推动其成员间市场的经济一体化。也就是说，与主导美国的竞争政策的芝加哥学派思维相比，欧洲的市场监管所追求的目标超出企业效益和消费者福利这两个指标。
为了使数字经济“适合欧洲”(fit for Europe)，欧盟通过了众多法规。例如，继《通用数据保护条例》(GDPR)于2018年5月开始强制执行，2020年12月，欧盟委员会公布《数字市场法》(DMA)，2022年4月就《数字服务法案》(DSA)与成员国达成协议。GDPR是有关个人数据的收集、处理、使用和存储的新法规。DMA主要针对具有“守门人”功能的平台企业，目的在于遏制大型网络平台的恶性竞争行为，构建公平且开放的数字市场。DSA主要涉及线上中介机构和平台(例如在线市场、社交网络、内容共享平台、应用商店以及在线旅游和住宿平台等)，目的在于构建安全、可预测和可信任的网络环境。 其中，DSA要求科技巨头企业采取更多措施来处理非法内容，否则将面临高达其全球营业额6%的罚款。
美国的平台治理
美国的平台治理以“轻抚”(light touch)而闻名于世。美国联邦贸易委员会于1989年便着手对微软公司涉嫌不正当竞争和垄断行为展开调查，美国司法部和微软之间的诉讼和反诉讼马拉松到2011年才告一段落。其间，微软在2000年被责令将电脑操作系统和软件应用系统分拆为两个公司，但一年后，微软与美国司法部达成庭外和解协议，公司承诺执行一系列限制其习惯行为的规定。这一过程中，计算机的应用向智能手机、平板、电子阅读器等产品拓展；引起官司的Windows操作系统不再具有统治性地位。微软的竞争对手，例如苹果和谷歌，成长为超大型电子科技企业，且具有全球性影响力。微软等以创新为发展基石的企业在追求自身壮大和应对政府监管之间的成功经验，被推荐为教科书式的样本。
此后，美国一份报告指出“国会从未通过一个监管网上服务的全面性框架，导致联邦政府因监察机构分散、不全面、投入不足，而无法及时应对已发生或可能出现的权益侵害行为”。拜登政府在2021年夏天将崇尚“新布兰代斯主义”经济学思想的莉娜·可汗(Lina Khan)以及吴修铭(Tim Wu)延揽进入反垄断核心团队，这一度引起对美国强化其大型平台监管力度的联想。新布兰代斯主义质疑长期引导美国经济治理的芝加哥学派所推崇的理念(以资本配置效率和消费者福利作为核心甚至唯一的追求)，主张反垄断的目标不应该只是单纯的经济效率，也应该包含竞争和经济民主；反垄断的手段应具有多样性，除了依靠法律之外，还应该依靠舆论监督，以及人民参与等其他手段。包含约束网络平台“自我参照”行为的《美国在线创新及选择法案》(American Innovation and Choice Online Act)，虽然堪称美国反垄断规则最强有力的更新，虽然到2022年6月初，“大科技”企业仍然在努力阻止国会通过，但也显示美欧的监管法规距离在缩小。
对中国平台企业的启示
欧洲和美国的网络平台治理内容远远不是一篇短文所能尽述。但是，欧洲和美国的网络平台监管有一个共同性的特点：不断建设事前监管规则，以法律程序处理纠纷，以市场的可竞争程度(contestability)为反垄断监管的“度”。一家企业或一种服务处于市场支配性地位本身并不构成被监管(包括分拆)的充足性或必要性前提。欧洲不断监管在其辖区经营的美国平台，是为了让欧洲企业通过创新从缝隙市场(niche market)做起，创造政策环境。
2021年6月美国-欧盟贸易和技术委员会设立，这是美欧在平台监管和更广泛的数字治理方面相互借鉴、缩小分歧的政府间机制。该机制也为美欧通过提高各自辖区法规的一致程度而协调日常性对外交往提供了渠道。
中国企业需要特别注意平台治理规则的“布鲁塞尔效应”(Brussels Effect)。总部位于布鲁塞尔的欧盟一直以在公平交易、质量和技术标准、消费者利益保护等方面设置全球最高标准、超前规制，应对其在全球市场交易量方面的相对弱势。其实，欧洲域外的企业要想进入高收入的欧洲市场，就必须先接受欧洲标准，助力自身的品牌建设。此外，由于欧盟高举企业行为必须“义利并举”的大旗，其规则在辖区外具有高度的吸引力。以数据和隐私保护法规为例，经我们统计，到2021年，全球194个辖区中，有137个受欧盟的启发，设置了相关法规。
从跨境电商向更广阔的数字服务领域拓展，是中国的数字企业成长的必由之路。重视建构更加开放和公平的数字市场，更加重视平台的实体经济贡献，促进中小微企业发展、更重视保障用户的权利与自由，已经是具有全球性的追求。不断跟踪欧洲和美国的平台治理规则和经验，既符合建设国内数字经济市场的需求，也是中国企业从事国际化经营的必修课。(中新经纬APP)
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