近日，联合国贸易和发展会议发布《2021年数字经济报告——数据跨境流动和发展：数据为谁而流动》（DIGITAL ECONOMY REPORT 2021 Cross-border Data Flows and Development: For Whom the Data Flow）。报告深入探讨了跨境数据流动的发展和政策影响。跨境数据流动是所有快速发展的数字技术的核心，如数据分析、人工智能、区块链、物联网、云计算和其他基于互联网的服务。国家和国际层面的跨境数据流动政策不仅会影响贸易、创新和经济进步，还会影响与数字化成果分配、人权、执法和国家安全相关的一系列问题。因此，全球亟需建立新的数据治理框架，以确保数据的自由流动。
本文转自：社会科学报社
原文 ：《2021年数字经济报告》：全球数据治理有助实现数据共享
编译 ：熊一舟
图片：pixabay
全球数字鸿沟日益扩大
快速数字化正在影响生活的方方面面，包括人们互动、工作、购物和接受服务的方式，以及价值创造和交换的方式。在这一过程中，数据和跨境数据流动对发展越来越重要。与网络连接相关的数字鸿沟（connectivity-related digital divide）即因数据形成的鸿沟正在加剧，这反映出国家之间和国家内部在利用数据的准备程度方面存在巨大差异。将数据转化为数字情报和商业机会并利用它们促进经济和社会发展的能力有限的国家显然处于不利地位。
测量数据流量是困难的，但无论使用哪种方法，数据流量的趋势都是急剧上升的。一项预测显示，到2022年，全球互联网协议（IP）流量——包括国内和国际流量——将超过2016年之前互联网流量的总和。2019年新冠疫情大流行对互联网流量产生了巨大影响，大多数活动越来越多地在网上进行。在此背景下，2020年全球互联网带宽增长了35%，是自2013年以来最大的单年增幅。据估计，约80%的互联网流量与视频、社交网络和游戏有关。全球月度数据流量预计将从2020年的230艾字节激增至2026年的780艾字节。现有信息表明，国际带宽的使用在大流行期间加速，这类流量在地理上集中在两条主要路线上：北美和欧洲之间以及北美和亚洲之间。
在评估数据和跨境数据流动对发展的影响时，需要考虑一些关键的数字鸿沟和失衡。在最不发达国家，只有20%的人使用互联网，而且通常下载速度相对较低，价格也相对较高。此外，人们使用数据的性质也不同。例如，在一些发达国家，多达80%的互联网用户在网上购物，而在许多最不发达国家，这一数字不到十分之一。此外，在一个国家内部，农村和城市地区以及男子和妇女之间存在着巨大的差距。最不发达国家和非洲区域的性别差距最大。随着数据驱动的数字经济的发展，发展中国家可能会发现自己处于从属地位，数据及其相关的价值捕获集中在少数几个全球数字公司和其他控制数据的跨国企业中。
数据平台亟需全球治理
为了避免数据鸿沟的不断扩大，让数据自由地流动从而使数字经济的福祉惠及发展中国家具有十分重要的意义。全球数据治理将有助于实现全球数据共享，开发有助于应对贫困、健康、饥饿和气候变化等重大全球发展挑战的公共产品。鉴于5G和物联网的应用，以及新冠疫情大流行引发的数字化加速，全球数据治理变得更加重要。如果没有一个连贯的、基础的全球治理框架，数据共享取得的进展可能出现倒退，还可能加剧数据收益分配的不平等。
在参与数据驱动的数字经济并从中受益的能力方面，有两个国家表现突出：美国和中国。两国占据了全球一半的超大规模数据中心、全球最高的5G普及率、过去5年人工智能初创企业获得的全部资金的94%、全球顶尖人工智能研究人员的70%，以及全球最大数字平台近90%的市值。这些最大的平台——苹果、微软、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯和阿里巴巴——正越来越多地投资于全球数据价值链的所有部分：通过面向用户的平台服务收集数据，通过海底电缆和卫星传输数据，进行数据存储（数据中心），以及通过人工智能进行数据分析、处理和使用等。
这些公司由于其平台组件而拥有具有竞争力的数据优势，但它们不再仅仅是数字平台。它们已经成为覆盖全球的数字公司，拥有雄厚的资金、市场和技术力量，对大量的用户数据进行控制。随着数字化的加速，这些互联网科技公司的规模、利润、市场价值和主导地位都在疫情期间得到了加强。例如，虽然纽约证交所综合指数在2019年10月至2021年1月期间上涨了17%，但顶级平台的股价上涨了55%（脸书）到144%（苹果）。
在数字平台缺乏全球治理的情况下，大型数据公司的自我监管有时导致了由平台定义的市场结构，这些平台为了维护自身利益，甚至可能对各项政策施加不利影响。主要数字平台的全球范围和影响力日益扩大，使得任何一个国家都更难以应对相关的政策挑战。因此，在全球在线危害日益严重的背景下，有必要对数字平台（尤其是社交媒体平台）商业模式的风险、脆弱性和结果进行全面和连贯的评估。
我们需要采取全球性的数据治理，以防止发展中国家长期存在的不平等现象在数据驱动的数字空间中被放大，确保它们的当地知识、需求和观点在全球政策讨论中得到充分体现是至关重要的。数据驱动的数字化不仅创造了全球机遇和全球挑战，也需要全球解决方案来发挥其积极影响，并减轻其消极影响。有效的全球数据治理是数据支持实现以人为核心的《2030年可持续发展议程》的经济、社会和环境目标的先决条件。
如何以新治理促进新发展
现有的国际机构框架不适合解决全球数据治理所面临的问题，无法根据其具体特点进行政策调整，难以满足治理需求。要使其治理切实有效，需要一个新的全球机构框架，包括多边、多方利益相关者和多学科参与的适当组合，专注于评估和发展全面的全球数字和数据治理。新的数字世界由无形的东西主宰，需要新的治理结构。
在这个与利用数字技术和数据相关的既得利益相互竞争的时代，达成共识和全球解决方案并不容易。要使关于数据治理和跨国界数据流动的全球辩论具有完全包容性，最好是在联合国的主持下进行。目前，发展中国家在全球和区域倡议中的代表性不足，这意味着在全球政策讨论中有忽视其需求、当地知识和文化背景的风险，从而导致不平等加剧。为了使联合国能够在这方面发挥作用，需要确保其与社会、学术界和私营部门领导的其他正在进行的相关进程和倡议建立有效联系。
任何利用数据和跨境数据流动的努力，都需要充分关注当前全球数字经济的特点。它们不仅存在于国家之间，也存在于利益相关者之间。例如，政府缺乏适当的技能直接导致在立法和制定管制框架过程中缺乏技术和专业分析能力。这反过来又限制了政府确定数字技术可以提供的机会和可能出现的潜在风险威胁的能力。这可能导致公众更加依赖利润驱动的私营部门，欠发达国家还遭受着顶尖人才流失到发达国家的痛苦，在建立全球政策讨论方面的代表性也更小。这些进一步导致了全球不平等的加剧。
任何管理跨境数据流动的国际框架都需要与国家政策相辅相成，并保持一致，以使数据驱动的数字经济为发展服务。它需要具有灵活性，以便准备程度和能力水平不同的国家在数据驱动的数字经济中设计和实施其发展战略时有必要的政策空间。与此同时，一个国家在这方面的政策或战略如果不考虑到全球前景，就有可能失败。
值得注意的是，虽然所有国家都需要拨出更多的国内资源来发展其在国内创造和获取数据价值的能力，但许多国家的财政、技术和其他资源可能无法满足这些需求。在最不发达国家尤其如此。虽然2019年新冠疫情大流行及其对政府收入的影响进一步减弱了公共资金的可用性，但也使各国政府和其他利益攸关方更加意识到，有必要加大对数据驱动的数字经济的参与力度，以便受益于数字经济的高速发展。这也凸显了国际支持的必要性。
