这几年，各地成立了各类工作专班，在不少产业园区，则成立了产业专班。比如在2023年，北京经济技术开发区就成立了新一代信息技术产业专班、汽车和智能制造产业专班。
根据北京经开区产业和科创体系优化调整方案，新组建的新一代信息技术产业专班将聚焦信息技术应用创新、新型显示、元宇宙等重点产业领域，全面做好产业政策研究、重点项目招商、产业生态打造、服务配套完善等系统服务。
根据初步计划，北京经开区的汽车和智能制造产业专班的三组工作人员分别负责汽车交通和氢能、机器人和智能装备、航空航天三大产业板块的工作。专班以汽车交通和氢能、机器人和智能装备、航空航天“三驾马车”为主要细分领域牵引。
据了解，这类产业专班主要负责相关产业的生态营造、招商引资和企业服务工作。其中招商引资工作是专班的一项重点工作。此外，专班将以解决企业发展需求为目标，建设更加完善的配套设施，打造高端的产业生态环境，整合产业优质资源，强化企业支撑服务，构建创新创业的生态雨林，为入驻企业提供专业化、系统化、全面化的企业服务平台；强化“一站式”服务，注重对企业的“全生命周期孵化”，解决企业实际困难并为企业提供“一对一”的“管家式”服务。
刘 鹏：哲学博士，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；
刘志鹏：哲学博士，北京师范大学政府管理 学院讲师、硕士生导师。
作为中国情境下一种独特的议事协调机构，工作专班在我国各大急难险重的治理任务中发挥了举足轻重的作用。本期荐文在清晰界定工作专班的基础上，对其发展脉络和主要类型进行了详细梳理。与此同时，比较了工作专班和领导小组、工作组和指挥部等其他议事协调机构的异同，并重点探讨了工作专班研究的相关争论。
最后，分析了工作专班对于科层制的积极影响，并提出其未来研究方向。这不仅增进了对工作专班的全面性、系统性和精准性认识，同时也为今后相关议题的发展提供了可资借鉴。
现代化进程中目标和价值的多元化加剧了公共部门之间的协调困境，导致部门各自为政、职责划分不清、推诿扯皮、本位主义等问题。为避免不同部门之间贯彻政策内涵、理解政策意图的冲突与偏差，应当利用结构约束调节部门间自主性，增加部门间依赖性，为达成决策共识创造出新的组织条件 。党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》是新时代推进国家治理体系与治理能力现代化，探索中国式现代化的重要举措。这轮改革目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，从而破除与实现国家治理体系和治理能力现代化的要求不完全适应的体制机制，优化科层结构，加快实现中国式现代化。
事实上，除了顶层设计以外，各地也都在积极探索更具有活力和灵活高效的治理机制，这其中工作专班以组织产生便捷、运作方式简便、政策执行高效等优点得到了广泛使用，取得了良好的治理效果，形成了中国情境下独具特色的治理机制。因此，有必要系统总结工作专班的运行逻辑，系统总结其治理效果和理论意义，讲好与中国式现代化相适应的公共管理视角的中国故事。
- 01 -
工作专班的定义、历史发展和主要类型
如前所述，工作专班是我国政府为适应新时代社会治理需求而创设的新组织形式，有助于高效完成重大、特殊、紧迫的临时性专项治理任务，是推进治理体系和治理能力现代化的重要探索，是一种“类议事协调机构和临时机构”。因此，我们认为工作专班是一种以完成专项治理任务为导向，利用本地科层体系的现有资源，从不同单位抽调人员，通过促进组织协同运作进而实现政策执行的临时性组织。
最早见诸于公开报道的是2018年浙江省开化县成立的基层社会治理等23个工作专班。2020年起，为应对疫情这一突发事件并推动经济社会恢复，工作专班多用于“疫情防控”“稳投资”等工作。此外，这期间各地为配合国家大政方针的落实，纷纷设立“政法队伍教育整顿工作专班”和“安全生产三年专项整治行动计划工作专班”等，使得工作专班的数量大幅上升。2022年末至今，工作专班的设立更加丰富和具体，更多地涉及到党和政府的常态化工作，如四川省纪委、监察委员会设立的三个工作专班分别用于“加强县乡基层党风廉政建设、提升纪检监察机关查办案件质效、加强纪检监察干部队伍建设”。又如晋城市成立的“大唐晋城风光火热储一体化综合能源电力外送基地工作专班”。总体来说，工作专班因应对突发性事件而大量设置，又由于能够处理常态化工作任务而稳定存在。
工作专班一般都具有周期性会商、现场办公与处置、信息纵向传递和横向沟通、督导检查等机制。通过整理目前收集到的公开资料，本文基于对工作专班历史发展的情况总结，根据设立目的和运行机制将工作专班分为四类：即设立目的是为应对突发事件还是常态工作；运行机制是否是实体化运作（见表1)。需要说明的是，突发事件既包括突发的公共安全事件，也包括上级新发起的带有“运动式治理”色彩的工作任务。常态工作则是指执行政府职能相关的日常工作，如经济发展、招商引资等。运行机制实体化则主要通过该工作专班是否下设具体工作组来衡量，或者以该工作专班成立时的通知中是否出现“实体化运作”“集中办公”等的要求为标准。
1. 强力处置型专班。该类型工作专班主要用于应对突发事件，同时实体化开展运作。应对突发事件和响应上级发起的“治理运动”中，需要迅速成立执行和应对组织，强化政策的执行，明确工作部门的责任，确保各司其职。这一类型的工作专班还下设各工作组。在处理具体事项的基础上，将事件应对再根据阶段、区域或者具体内容等进一步划分成各工作组。如福建省仙游县枫亭镇进口冷链食品防控工作专班又下设追查控制和综合小组、防疫工作小组、仓储管控小组、交通管控组等，争取在较短时间内完成对突发事件的处理。
2. 任务攻坚型专班。该类型工作专班虽然同样实体化开展运作，但是其针对的则是常态化的政府工作，其特征是在有限时间内攻坚克难，完成特定日常工作，并且有明确的目标量化标准。这些工作是政府日常履行职能的体现，通过工作专班提高各级政府对相关工作的注意力，集中办公，集中资源，促进政策的执行和职能的履行。如黑龙江伊春市网上政务服务能力建设工作专班，要求在两个月内提升在线服务成效度、在线办理成熟度、服务方式完备度、服务事项覆盖度和办事指南准确度。
3. 协调表态型专班。该类型工作专班主要出现在应对上级发起的相关“治理运动”中或重大事件中，但无法进行实体化运作，其主要承担信息协调和机构联系的职能。即通过成立工作专班主要向上级表态自己对交办工作的重视，但是专班却只履行议事协调机构的最基本职能—协调。如有受访对象称：“我主要就是担任住建局的联络员，通俗点就是个传声筒，带着耳朵来，让干什么干什么。”此外，该类专班还主要负责“研究”和“督导”各类事项。如安徽省蚌埠市从市政府办公室、市民政局等7家单位抽调了11名业务骨干组成2021年旁听市“两会”工作专班，针对人大代表对本部门工作的议案进行及时回复和交办，主要起到沟通协调作用。
4. 弥补空白型专班。该类型工作专班也不能进行实体化运作，主要出现在政府日常工作的领域，包括一些国家战略涉及的职能领域，其特征主要以贯彻落实传达上级精神和政府内部改造为主。一些政府日常工作通过既有科层制确实可以推动，但是其政策执行存在深层次的体制机制问题，政策执行绩效也不能在短时间内快速提升。但为弥补相关工作领域的空白，工作专班便象征性存在。如江苏省常州市成立城乡融合发展专班，虽然提出了专班的主要目标，但也主要在重复国家城乡融合发展的目标宣示，具体如何开展城乡融合发展工作则没有明确要求。
- 02 -
工作专班的比较分析、运行逻辑与主要的争论
（一） 比较分析与运行逻辑
为适应环境的急速变化和突发事件，必须变革组织以建立一个“更有适应性的反应系统”，但环境快速而复杂的变化使得组织变革存在很大的困难。因此，加强组织之间的协调则成为较为方便的选择。在西方，在协同治理理念的指导下，各项协调实践出现：政府组织内部流程方面，无缝隙政府、政府流程再造和“No Wrong Door”运动悄然兴起，旨在实现政府服务功能的整合来满足公民需求。政府权力结构方面，建立了跨区域、跨部门的协同机制，设立“超级部”。政府程序技术方面，通过合同契约开展行政协调，并培养具有协调技能的高级公务员。但这些实践是基于西方权力分立的政治体制所形成的，过于强调利益相关者的主观能动性和自主性，不符合我国议行合一的制度安排，特别是党的一元化领导与单一制集权安排的制度底色。
工作专班的设立已经比较普遍，遍及政府常态化工作和突发应急工作等各个职能领域，其运行离不开对上级政府和本级政府正面注意力的生成、聚焦和稳定。
1. 弥补正式制度，加快注意力生成
为了进一步优化营商环境，改善政务大厅程序依然复杂，审批时间较长、服务功能不全、人事变动频繁等问题，处理具体“疑难杂症”的相关工作专班成立。如海南省优化营商环境工作专班就是为了进一步加快行政审批速度，在现有的政务服务大厅这一正式制度的基础上，协调更多的政府部门，突破现有行政审批的框架和限制，做到“一事一议”，在较短时间内完成审批流程，成为正式制度的有益补充。通过处理具体的事情，工作专班使得各个相关部门加快产生了对该事项的注意力，进而推动治理任务的完成。
2. 强化议行协调，促使注意力聚焦
工作专班相较于领导小组可以通过吸引不同类型公共部门聚焦于特定治理事务的注意力，从而有效提高议行协调的效率。“专班是针对于具体事的，小而精。领导小组更多的是应付检查的，大而空。有了这个专班我们就得关注这件事，就得做好。”领导小组虽然有助于提高跨部门协调的效率，但是其协调的部门依然是在原有的分工体系中，且2013年之后设立程序复杂，审批要求较高，需要构成人员必须为正式编制人员。工作专班则十分灵活，可吸纳辅警等非编制人员和事业单位人员等进入。实践中，工作专班还打破了原有分工，特别是可以跨行政、立法等公共部门系统，形成更加有效和针对性的协调合作机制。如一些招商引资专班还吸纳人大、政协的领导和工作人员加入。
3. 分解行政责任，实现注意力稳定
作为一级政府，在实现绩效目标的同时也需要考虑对应承担的责任大小，如果本级政府的组成单位把过多的注意力放在对责任的承担上，不可避免地会降低政策执行的效率，因此只有通过分解可能面临的行政责任，稳定本级政府对治理事务的正向注意力，才有助于提高部门间合作的可能性。和领导小组协调“机构”相比，工作专班实现了“定人定岗定责”，协调的是具体的“人”。所有的工作专班在成立的时候都明确到组成的具体人员，有的则称作“联系人”，这样使得协调工作可以找到具体部门的对接人，明确责任。这点体现在专班成立的文件通知中强调“层层压实责任”“明确专责”等。而在运行机制中也有对工作进度较慢的个人及其派出单位进行监督和约谈，确保责任到人。此外，工作专班的存在也有助于分解上级的责任。如陕西省安康市稳就业工作专班，虽然由市长担任组长，但同时在文件中任命了“责任副组长”，由常务副市长担任。
（二）主要的争论
1. 领导小组和工作专班的关系争论：替代品还是创新品？
在我国，具有代表性的协调机制便是领导小组等为代表的议事协调机构 。“ 领导小组”是中国政治生活中一个独特的现象，是开展政府组织协调最为常见的措施。在我国政府决策实施的过程中，通常需要传达、试点、计划、组织、指挥、协调、总结七个工作环节 。而传达、组织、指挥、协调这几个政策过程都涉及部门间关系，都需要跨部门进行协 调。 在“传达”和“组织”环节，领导小组一般由一位党和政府的正、副职领导担任组长， 相关业务部门主要负责人担任小组成员，在主要负责部门设立办事机构 。它是广泛存在于中国各级党政机关、以议事协调机构名义长期存在的一种特殊政治组织模式，起到在各决策主体之间的协调和促进政策执行的作用。领导小组实质上代表着一种党行使政治权力的范围，更加强调党的领导，形成了“ 小组政治”，是中国政治运行的普遍形式和重要节点，是中国党政关系核心的联结点之一。
工作专班的运行平衡了上级精简领导小组的要求和基层实际工作的需求，有效规避了上级对领导小组的负面注意力 。作为最为常见的议事协调机构，领导小组曾一度遍及党和政府的各个工作领域 。为提高办事协调效率，中央高层决定对领导小组进行精简，并要求各地对新设立领导小组进行更为严格的审批 。如 2013年全国一次性减少13万余个领导小组和议事协调机构，这一精简确实有利于政府减轻财政负担，拔除“ 文山会 海”的根源，给基层松绑减负 。但在响应国家要求、规避上级负面注意力的同时也需要解决本地的实际需求 。伴随着治理问题的愈加复杂，跨部门之间的议事协调机构仍有很强的客观需求 。通过实证材料分析发现，除了工作专班下设作为领导小组的办事机构以外，更多的情况是本领域并未设立领导小组，由工作专班作为领导小组的替代品而出现。
但工作专班和领导小组并非完全的等价替代关系，除了领导小组外，我国存在着大量的议事协调机构，还有工作组、指挥部，包括正式科层制内部的部门—办公室 。他们和工作专班有着明显的区别。
领导小组。领导小组的主要职责是决策，针对临时性或者常态化的工作任务做出重 大决定，如中央财经工作领导小组、中央外事工作领导小组等 。领导小组的组成结构一般包括领导成员、组成部门、办事机构这3个部分 。领导小组一般进行集体决策，因此承担集体责任。
办公室或工作组。办公室的主要职责是协调和执行，是各级党委政府的内设机构，几乎所有的一级公共组织都会设有办公室负责各个职能部门之间的协调和信息沟通。作为科层制内部的具有协调职能的正式部门，其遵循科层制的责任原则，即通过一系列的规章制度规避个人责任，因此其承担集体责任。与此类似的还有工作组（队），作为一级公共组织针对特定工作任务的派出组织，其主要职责也是促进上级政策的执行。
指挥部。指挥部往往出现于“急、难、险、重”工作任务之中，主要的职责是决策。由于需要处理的事务性质，需要决策者快速做出决断，因此指挥部的权力集中于上而决策的责任则自然集中于个人，如指挥长。
工作专班。根据前述工作专班的基本运行机制可知，工作专班的主要职责是执行，针对某项具体工作而设立，责任到人，专职负责联络和推动工作执行。可以将与该项工作相关的各类人员都囊括进来，将责任压实到个人（见表２）。
从上表中，我们发现了工作专班的两个区别于其他议事协调机构的最主要特征：一是促进具体工作的执行；二是将责任分解到个人。不可否认的是，以领导小组为代表的议事协调机构改善了科层制固有的弊端，但是，过多的领导小组也导致机构和官员注意力难以集中，出现治理疲劳等弊端，而为了促进合作开展伤筋动骨式的机构改革更不可能成为政府的常态选择。因此，为了持续优化组织之间的协同合作，采用常态化和便捷化的部门合作机制，工作专班便设立了。
2. 工作专班的效果是利大于弊还是弊大于利？
现代化导致的组织系统外部环境不确定性增强，而组织必须对此作出反应，率先发展出特定的信息检索和处理功能来降低或消除这种不确定性。而检索和处理的过程就是注意力分配的过程。即组织不是被动无差别地接受环境信息输入，而是通过主动识别与筛选，让某些环境信息比另外一些环境信息更优先、更大程度地得到组织的关注。因此，注意力分配便是组织应对外部环境变化最直接也是最常态化和便捷的手段，注意力作为公共组织运行一项稀缺资源成为了当下影响跨部门合作的关键因素。信息收集、加工部门的设置和它们在决策过程中的参与方式以及时间性，都可以影响决策者的注意力进而影响决策过程和结果。由于工作专班涉及领域的广泛性，用政策评价指标评估工作专班的政策执行效果难以操作。因此，注意力转换为深化对工作专班的认识提供了新的视角，从而增进对工作专班这一机制在中国式科层制建设中有效性的认识。
正如前文分析运行逻辑部分所示，我们通过实证研究也发现，工作专班设立能够弥补正式制度，加快注意力生成，同时强化议行协调，促使注意力聚焦，并有助于分解行政责任，实现注意力稳定 。此外，工作专班设立在客观上还达到了精简领导小组，规避负面注意力的效果 。在精简领导小组的要求和压力下，各级政府需要在实现本地治理目标和完成国家“减负”任务中寻找平衡，防止治理任务复杂导致领导小组的“死灰复燃”，减少上级政府对本地政府的负面注意力，有助于提升治理自主性。
与此同时，工作专班也存在一定的负面效果和弊端：一是设立的随意性较大，分散了执行注意力。工作专班的设立缺乏必要的法律与政策依据，有些专班是正式发文设立的，也有通过会议纪要形成设立的，甚至有口头成立的。纷繁复杂的专班不但没有促使基层生成对特殊事务的注意力，反而加重了基层负担，分散了注意力。“工作专班就好像是实体的微信群，我本来就很多事情了，又不断被加到各种新的‘群’里，最后还是疲于应付，啥也推不动”。二是运行的实质性不强，存在注意力失焦。工作专班的运行目标是通过相关人员的集聚，强化议行协调，但在实际运行中，由于工作专班的设立数量大幅增加，部分工作专班人员难以完全到位，加之抽调人员和原单位的关系没有明确界定，出现了“排异”和“空转”的现象，相关事项的议行协调并未落实，各被抽调单位的注意力并未有效聚焦到需要议行协调的治理任务上。三是配套管理制度缺乏，导致注意力难以稳定。目前缺乏工作专班财政经费、物资采购等配套管理办法，存在财政经费浪费和违规购买办公用品的风险隐患，这给参与工作专班的抽调人员增添了业务工作以外的问责风险，影响了参与人员对工作专班主责业务工作的注意力稳定。
基于上述的效果评估，形成了对工作专班实践和推广的不同声音。但结合工作专班的发展历程可以发现，在工作专班的运行初期，工作专班通过抽调人员促使各单位生成、聚焦、稳定对相关治理任务的注意力的效果是积极正面的；但随着工作专班的普及化，越来越多的抽调任务反而使各单位分散了注意力，也没能有效分配和稳定注意力，其效果变得较为负面，似乎又陷入了之前议事协调机构僵化协调无力的困境。
- 03 -
理论探讨：工作专班是一种“ 反科层制”治理实践吗？
（一） 科层制的弊端
韦伯式科层制因其以分部－分层、集权－统一、指挥－服从等为特征，能够带来现代社会所需的高效率，是与现代社会特征相匹配的组织形态最佳的组织形式。但是正因为现代化的深入发展，政府治理的外部环境发生了剧烈变化，动荡不安和问题的相互连通是大多数公共组织环境的共同特点。具有不确定性、非经常性、跨部门性、任务繁复性的治理任务持续增加，韦伯式的科层制不可避免地存在一定的不完备性和治理困境。
一方面，有限理性限制了组织设计的蓝图。韦伯式科层制再具有效率，也是人为设计的产物，但人们不可能预见到所有问题并相应提出处理办法，更无法对身后的世界做出完美的预测，因此韦伯式科层制组织设计者的认识是有局限性的，也自然无法应对当前的治理任务。另一方面，过于强调规则令组织难以适应社会变革要求。一旦突发事件发生，必然会冲击正常循规蹈矩运作的科层制，而习惯于墨守成规的行政人员便会反应迟钝，展现出“训练有素的无能”。这种刻板会导致组织无力响应外界发生的变化和组织的成长，无力满足完成基本任务的需求。西方的新公共管理运动旨在通过分权和非层级化以解决这些问题，但却带来了机构裂化和服务碎片化，加剧了科层制的低效率问题。因此，对于科层制的反思开始出现，中西方都希望找到对科层制优化的理论方向，扁平化组织和网络结构等成为一时的热点。
（二） 工作专班和科层制的优化
如前所述，工作专班的主要目的在于超越传统科层制的局限，为优先性、紧迫性和综合性较强的治理决策任务提供一个制度化的协同平台，有学者将这一实践总结为“反科层制治理”。所谓的“反科层制治理”，就是一种不同于、甚至对立于科层制治理的治理机制，它往往以科层制组织及其资源为基础和依托，“但是这些治理机制表现出非常规化、非正式化、非制度化的反科层治理色彩”，而良性违宪、信访制度和运动式治理为代表的治理工具，能够有效缓解决策一统性与治理有效性、信息反馈与信息控制、常规运行与紧急动员间的矛盾和张力，被归纳为“反科层制治理”。
但是，不能把所有针对科层制弊端的优化实践都认为是“反科层制治理”。工作专班虽然是对科层制缺陷的优化，但其依然遵循科层制的基本原理，即工作专班的设立是和权威的分配紧密相关的，人们对权威的服从是基于依法建立的等级体系，是对组织规则的服从。工作专班的结构设计符合在科层制组织中，等级、权力和责任具有一致性的要求，明确命令指挥的关系，同时承担相应的责任，对上级任务发布主体负责。工作专班的运行是基于正式规则和非人格化的，强调分工和组织成员的专业性，明确划分每一个组织成员的职责权限并以规章制度的形式严格固定这种分工，即将组织中的全部工作逐步分解，直至分解到每个职位所应承担的任务。开展各类专业培训，吸收专业技术人员参与组织事务和治理任务。因此，工作专班绝不是要代替科层制，而是在新时代新实践下对科层制的优化调整，其通过嵌入科层组织推动非常规的任务落实。
- 04 -
结论与研究展望
工作专班的主要目的在于超越传统科层制的局限，为优先性、紧迫性和综合性较强的治理决策任务提供一个制度化的协同平台。面对工作专班存在的争论，应当首先从规范工作专班实践运行入手。一是建立健全工作专班的设立依据和撤销条件，明确其设立的条件和基本程序，规定原则上的规则规范，本着“事毕人归”的原则制定工作专班的撤销流程，防止工作专班的“泛滥”和“异化”；二是出台工作专班运行的实施细则，区分日常治理任务和重大紧急任务工作专班的运行方式，坚持以任务为中心，列出工作专班的负面清单，将其成员表现和工作专班绩效纳入地方党委和政府考核体系，对不同类型的抽调人员分别考核其表现；三是提升工作专班管理的制度化，压缩财政经费使用、政府采购等领域的模糊地带，规范工作专班办公用地、用品的使用，通过制度让抽调人员在工作专班中专心业务工作。
本研究尝试梳理了目前存在于理论和实务界针对工作专班的争论，明晰了工作专班和其他议事协调机构之间的差别，从注意力这一长期被忽略的要素角度评估了工作专班对行政体系的影响，辨析了工作专班实践对科层制理论的中国贡献，从更加积极的角度来探究工作专班这一出现在我国治理实践中的新型治理工具的运行逻辑，以解决韦伯式科层制难以适应规模巨大的国家和中国式现代化进程中治理复杂任务所带来的弊端，从而丰富对中国公共管理的认识。
关注 | 园区荟（ID：biaozhunpark）
来源 | 公共管理共同体、中制智库
