为认真贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》等文件要求，规范公共数据资源授权运营，国家数据局会同有关部门研究起草了《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿），现向社会公开征求意见。此次征求意见的时间为2024年10月12日至2024年11月11日。
本文基于公开征求意见稿，采用逐句解读的方式，累计122条，对该实施规范进行了详细学习和解读，分享学习思考所得。
第一章 总则
第一条 为促进公共数据资源合规高效开发利用【目的1，继续强调公共数据开发两个原则合规和高效，明确登记行为和开发利用的支撑关系】，构建全国一体化公共数据资源登记体系【目的2，明确公共数据资源登记体系的顶层架构：全国一体化】，规范公共数据资源登记工作【目的3，规范登记，为全国开展公共数据资源登记提供规范性框架】，按照《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》，根据《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规【所依据的上位法律、政策】，制定本办法。
第二条 在中华人民共和国境内开展公共数据资源的登记活动及其监督管理，适用本办法。【明确适用情形：登记活动、监督管理和适用范围】
第三条 本办法中的术语含义：
（一）公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。
【
(1)两类机构：党政机关、企事业单位；两类行为：履职、提供公共服务。此前地方实践往往会“履行公共管理和服务职能的事业单位”，此次增加了企业单位，没有履行公共管理和服务职能的限定，而是通过行为界定的方式来界定，扩大了公共数据资源的主体来源
(2)两类行为：依法履职、提供公共服务
(3)价值导向：强调利用价值，从价值维度缩小了可登记数据范围。
(4)定义了资源技术形式：数据集，提出了明确的数据登记对象的要求
】
（二）登记主体，是指根据工作职责直接持有或管理公共数据资源，以及依法依规对授权范围的公共数据资源进行开发运营的法人或非法人组织。
【
(5)所谓登记主体，通俗地说，就是要把手里的公共数据资源拿去登记机构进行登记的法人或者非法人组织
(6)定义了两类主体类型：可以是法人，也可以是非法人组织
(7)定义了三类公共数据来源：直接持有、管理、被授权
(8)工作职责，一词在这里与前述公共数据的定义不一致，在这里工作职责是不是就是“依法履职或提供公共服务”？
】
（三）登记机构，是指由数据主管部门设立或指定的，提供公共数据资源登记服务的事业单位。
【
(9)所谓登记机构，通俗地说，就是提供登记服务的机构
(10)定义了登记机构类型：只能是事业单位
(11)定义了登记行为行政授权的主体机构：数据主管部门
(12)定义了行政授权的两类方式：设立、指定
】
（四）登记平台，是指支撑公共数据资源登记全流程服务管理的信息化系统。
【
(13)定义了登记平台的功能
(14)核心功能：登记全流程管理
(15)全流程服务：参考登记程序，主要是申请、受理、审查、公示、凭证发放。
】
第四条公共数据资源登记应当维护国家安全和公共利益，保护国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息权益，遵循依法合规、公开透明、标准规范、安全高效的原则。
【
(16)定义了安全合规合法要求和四类原则
】
第二章 登记要求
第五条登记主体应对持有并纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。鼓励对持有但未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。
【
(17)规范登记主体开展登记的要求
(18)前提：明确自己持有的公共数据
(19)二必须：对自己持有的公共数据，并且准备纳入授权运营范围必须进行登记
(20)三鼓励：不准备授权运营的公共数据鼓励开展登记
】
第六条登记机构负责实施公共数据资源登记，执行全国统一的登记管理要求，按照行政层级和属地原则提供规范化、标准化、便利化登记服务。
【
(21)规范登记机构提供登记服务的要求
(22)登记机构登记两原则：行政层级、属地原则。即登记机构不能跨层级和跨地域提供登记服务
(23)按照政务服务的“三化”要求开展登记服务
】
登记机构应建立健全数据资源登记管理责任机制，履行数据安全保护义务，妥善保管登记信息。
【
(24)规定登记机构三类责任：资源管理责任、安全保护义务、登记信息保管
(25)登记机构属于公共数据资源的记账记录机构，在此所说数据安全保护，可能主要是对登记主体的数据集信息、数据目标和价值信息需要特别注意保护，因为原始数据集并不在登记机构，而是由登记主体提供数据集服务
】
中央国家机关及其直属机构、中央企业的公共数据资源登记，由国家数据局指定所属事业单位负责办理。
【
(26)规定了中央国家层面公共数据登记机构的登记范围
(27)三类机构：中央国家机关、中央国家机关直属机构、中央企业
(28)中央国家层面机构来源：国家数据局指定、所属事业单位
】
第七条登记主体经业务审核后，通过登记平台提出登记申请，如实准确提供登记材料，并对登记材料内容的真实性、完整性、合法性、有效性负责。涉及多个主体的，可共同提出登记申请或协商一致后由单独主体提出登记申请。
【
(29)规定了登记入口：登记平台，在第十六条规定登记平台分为国家级和省级
(30)规定了两类登记主体情形：单主体、多主体
(31)规定了登记申请前置规范：业务审核、准备登记材料、确保四性
(32)规定了多主体登记协商一致原则
(33)规定了多主体登记形式：共同登记、单主体登记
(34)进一步解读：业务审核，是否理解为登记主体内部执行开展业务审核，抑或登记主体上级部门或者主管部门开展审核？以及审核的结果如何应用可能需要进一步考虑
】
登记主体在申请登记前应当自行或委托第三方专业服务机构，通过技术手段在保障安全的前提下对公共数据资源进行存证，确保来源可查、加工可控。
【
(35)继续对登记前提出规范要求
(36)主要是提出存证要求
(37)规定两类存证场景：来源可查、加工可控
(38)提出了获取存证的两类方式：自行或委托第三方专业服务机构
】
第八条支持第三方专业服务机构参与公共数据资源登记活动，提供专业化服务。第三方专业服务机构应当具备相应管理和技术能力，严格按照委托或协议事项依法客观、独立、公正开展相关服务。
【
(39)这是一条促进第三方专业服务机构发展的政策
(40)对第三方专业服务机构开展服务提出了规范性要求：管理能力、技术能力、从业操守，三个方面。
(41)进一步理解：第三方专业服务机构主要提供辅助存证服务
】
第三章 登记程序
第九条公共数据资源登记一般按照申请、受理、审查、公示、凭证发放等程序开展。
【
(42)设计了登记服务的一般化程序流程，主要包括五个环节。（登记主体）申请、（登记机构）受理、（登记机构）审查、（登记机构）公示、（登记机构）凭证发放。
(43)在具体实践中可能需要具体登记机构在五环节基础上进行细化和扩展，但是不应该脱离五环节要求。
(44)目前国内数据登记机构大都是五环节。
】
第十条公共数据资源登记申请类型主要包括首次登记、变更登记、更正登记、注销登记。
【
(45)规定了实施登记四类类型
(46)这是从登记生命周期的视角的设计
(47)可以注销登记，也可以更正。
(48)这就像资产凭证，比如房产证、车辆行驶证，都有这些类型服务
】
（一）首次登记：登记主体应按规定提交主体信息、数据合法合规性来源、数据资源情况、存证情况、产品和服务信息、应用场景信息、数据安全风险评估等申请材料。登记主体在开展授权运营活动并提供数据资源或交付数据产品和服务后，在20个工作日内提交首次登记申请。本办法施行前已开展授权运营的，登记主体应按首次登记程序于本办法施行后的30个工作日内进行登记。
【
(49)是否首次登记，由登记主体进行判断
(50)规定了首次登记提交的材料要求
(51)存证情况、数据安全风险评估这两类材料可能需要第三方机构服务
(52)规定了首次登记行为判定标准：已经实质性开展授权运营活动、提供数据资源或交付数据产品和服务，这两个条件是并合的关系。
(53)规定了首次登记时间要求：符合行为判定标准后的20个工作日内
(54)进一步思考：登记主体需要强制进行登记。对于授权运营活动可能还需要进一步细化，如何界定实质性开展。
(55)规定了历史情形处理原则：按照首次登记，本办法施行后的30个工作日内进行登记。
】
（二）变更登记：对于涉及数据来源、数据资源情况、产品和服务、存证情况等发生重要更新或重大变化的，或者登记主体因机构重组等原因导致主体信息发生变化的，登记主体应及时向登记机构申请变更登记。
【
(56)规定了四类变更要素：数据来源、数据资源情况、产品和服务、存证情况
(57)规定了三类变更情形：重要更新、重大变化、登记主体因机构重组
(58)没有规定变更登记的时限。
(59)重要一词变得非常重要，登记主体或者其主管部门依据何种标准进行判定，可能还需要进一步配套细化，变更登记机构是否也许判定是否重要？依据什么判定？
】
（三）更正登记：登记主体、利害关系人认为已登记信息有误的，可以申请更正登记。经登记主体书面同意或有证据证明登记信息确有错误的，登记机构对有关错误信息予以更正。
【
(60)更正主要是更正错误。可能除了有错误，还存在其他情形也需要更正，比如敏感隐私之类，大体上都归为有错误也没问题。
(61)规定了两类主体可以提出：登记主体、利害关系人，按照前述规定利害关系人可以向登记主体提出更正要求，也可以向登记机构提出更正要求。
(62)具体申请由登记主体提出
(63)规定了两类更正情形：登记主体书面同意或有证据证明登记信息确有错误的。
(64)这是一种基于主体自同意原则优先的处理方式。
(65)如登记主体不同意，利害关系人能够提供证据证明登记信息确有错误的，登记机构也需要有关错误信息予以更正。
】
（四）注销登记：有下列情形之一的，登记主体应申请办理注销登记，登记机构自受理之日起10个工作日内完成注销。
1.公共数据资源不可复原或灭失的；
2.登记主体放弃相关权益或权益期限届满的；
3.登记主体因解散、被依法撤销、被宣告破产或因其他原因终止存续的；
4.法律法规规定的其他情形。
【
(66)规定了四类注销情形
(67)从登记管理对象维度：如果不可复原或灭失的
(68)从登记主体权益维度：放弃相关权益或权益期限届满
(69)从登记主体自身维度：解散、被依法撤销、被宣告破产、终止存续
(70)其他情形：法律规定不可枚举的情形。
(71)规定了登记机构处理时限：每个工作日之内
】
第十一条登记机构应当自收到申请日起，3个工作日内予以受理。申请材料不齐全或者不符合规定的，需一次性告知登记主体补充完善，并按新补充后重新提交申请之日起计算受理日期。不予受理的，应当向登记主体及时说明理由。
【
(72)规定了登记机构受理规范，主要从处理时限、一次性告知要求、受理日期计算规则和不予受理处理要求做出了规定。
】
第十二条登记机构应当对登记材料进行审查，自受理之日起20个工作日之内完成审核。审查未通过的，应当向登记主体说明原因。
【
(73)规定了登记机构材料审查规范，主要是时间要求和审查拒绝说明要求
】
第十三条 登记机构审查通过后应当将有关登记信息通过登记平台向社会公示，公示期为10个工作日。登记公示内容主要包括登记主体名称、登记类型、登记数据名称、数据内容简介。
公示期内对公示信息有异议的，相关当事人应实名提出异议并提供必要证据材料，登记机构应当对提出的异议进行调查审核，异议成立的，应终止登记。
【
(74)规定了登记机构公示规范
(75)规范公示渠道：登记平台
(76)规范公示范围：社会公示
(77)规范公示期限：10个工作日
(78)规范公示内容：登记主体名称、登记类型、登记数据名称、数据内容简介
(79)规范异议处理机制：对当事人，要求实名、并提供必要证据材料；对登记机构，要求必须审查原则，以及异议成立终止登记
】
第十三条公示期满无异议的，登记机构应按照国家数据局制定的电子凭证统一规范，向登记主体发放电子凭证。
【
(80)明确了电子凭证统一规范的来源机构，国家数据局
(81)明确了期满、无异议两个要求
】
第十五条 有下列情形之一的，登记机构不予办理登记：
（一）重复登记的；
（二）登记主体隐瞒事实或弄虚作假的；
（三）存在数据权属争议的；
（四）法律法规规定的其他情形。
【
(82)规定了四类不予登记情形：重复、虚假、争议和其他
(83)第十六条规定的登记信息全国互联互通为重复登记检验提供了基础
】
第四章 登记管理
第十六条国家数据局加强公共数据资源登记管理，推进登记服务标准化，依托登记信息和政务数据目录，建立健全公共数据资源目录。建设国家公共数据资源登记平台，实现与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互联互通。在全国范围内实现电子凭证“一证一码”，支撑登记信息的查询和共享。
【
(84)规定了国省两级数据登记分工界面
(85)国家数据局统筹公共数据资源登记管理
(86)明确提出建设国家公共数据资源登记平台
(87)明确国家公共数据资源登记平台与省级公共数据资源登记平台对接要求
(88)国省两级主要是登记信息互联互通、电子凭证互联互通，以及登记信息的一体化查询和共享
(89)规定了在全国实施登记电子凭证“一证一码”。
】
省级数据主管部门应加强集约化建设，统筹开展本辖区公共数据资源登记平台使用管理工作，强化数据共享、应用服务和安全保障。
【
(90)规定了省级数据主管部门职责
(91)提出强调集约化建设原则，统筹开展辖区公共数据资源登记平台使用管理
(92)重点关注数据共享、应用服务和安全保障
(93)侧重在使用、管理
】
第十七条电子凭证原则上有效期三年，自发证之日起计算。对公共数据产品和服务登记，根据授权稳健运营期限不超过三年的，凭证有效期以实际运营期限为准。
【
(94)规定电子凭证时效两类情形
(95)一般情形：三年
(96)授权运营期优先：授权稳健运营期限不超过三年的，凭证有效期以实际运营期限为准
】
电子凭证有效期届满且需继续使用凭证的，登记主体应该在期满前60日内按照规定续展。每次续展期最长为三年，但不得超过授权运营期限，自上一届有效期满次日起计算。期满未按规定续展的，由登记机构予以注销并公告。
【
(97)规定了电子凭证续展（展期）要求
(98)依然是遵循授权运营期优先原则，最长不超过三年
(99)规定了展期申请时限要求
(100)规定了默认规范：未按规定续展的，由登记机构予以注销并公告
(101)进一步思考：如果在公告期间申请展期，目前看是不可以获得展期的。
】
第十八条登记机构应按照全国统一的登记材料要求，优化服务流程，提升登记便利化服务水平，规范、拓展电子凭证应用。
【
(102)规定了登记机构开展登记对材料规范要求：全国统一的登记材料
(103)支持登记机构开展电子凭证应用
(104)做出了便利化服务要求
】
第十九条国家数据局统筹开展公共数据资源登记标准体系和登记工作评价机制建设。省级数据主管部门统筹开展对本辖区登记机构的服务水平评价。
【
(105)明确提出分层级评价机制：国家局统筹标准体系和登记工作评价机制建设，各省数据主管部门负责本辖区登记机构服务水平评价。
】
第五章 监督管理
第二十条 全国公共数据资源登记工作实行分级监督管理。国家数据局主管全国公共数据资源登记工作。省级数据主管部门统筹负责本辖区的公共数据资源登记工作。各级数据主管部门应会同有关部门做好跨部门的协同监管。
【
(106)明确了分级监督管理模式
(107)明确国家数据局主管全国公共数据资源登记工作
(108)明确省级数据主管部门统筹负责本辖区
(109)明确协同监管规范
】
第二十一条 登记机构在登记过程中有下列行为的，由数据主管部门采取约谈、现场指导或取消登记机构资格等管理措施：
（一）开展虚假登记；
（二）擅自复制、篡改、损毁、伪造电子凭证；
（三）私自泄露登记信息或利用登记信息进行不正当获利；
（四）履职不当或拒不履职的情况；
（五）其他违反法律法规的情况。
【
(110)提出了登记机构三类监管形态：采取约谈、现场指导或取消登记机构资格
(111)提出了五类监管情形，把虚假登记作为第一条。
】
第二十二条 登记主体有下列行为的，经核实认定后由登记机构撤销登记：
（一）隐瞒事实、弄虚作假或提供虚假登记材料；
（二）擅自复制、篡改、损毁、伪造电子凭证；
（三）非法使用或利用电子凭证进行不正当获利；
（四）其他违反法律法规的情况。
【
(112)提出了登记主体监管要求
(113)提出了四类撤销登记情形，同样是把虚假登记作为首条。
(114)明确了电子凭证监管要求
(115)更进一步，把不当获利也纳入撤销登记情形，此类行为将被严管
】
第二十三条 第三方专业服务机构不得与登记机构、登记主体之间存在重叠、隶属或关联关系，在服务过程中不得存在虚假记载、误导性陈述、信息泄露等违法违规行为。
【
(116)明确了第三方专家服务机构监管要求
(117)明确关联交易监管三类情形：重叠、隶属或关联
(118)对第三方专家服务机构职业操守提出了规范监管重点要点：虚假记载、误导性陈述、信息泄露
】
第二十四条 登记机构、登记主体、第三方专业服务机构存在违反有关法律行为的，依法承担相关责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【(119)【进一步重申依法依规开展登记工作】
第六章 附则
第二十五条 各省（自治区、直辖市）数据主管部门可依照本办法制定实施细则。
(120)【明确省级数据主管部门可以制定细则】
第二十六条 本办法由国家发展改革委、国家数据局负责解释。
(121)【明确了解释权】
第二十七条 本办法自202X年XX月XX日起施行。
(122)【待正式发布明确实施日期，此后登记主体和登记机构需要按照时限要求开展首次登记】
